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县级人大在立法工作中的为与不为

【字体:      打印本页    阅读量:     发布时间:2017年03月22日    来源:省人大常委会研究室

  盘县人大常委会办公室

  (2016年8月)

  研究背景:依法治国是实现国家长治久安的根本保证,是发展社会主义民主政治的必然要求。党的十五大确立了依法治国,建设社会主义法治国家的基本方略,九届全国人大二次会议审议通过的宪法修正案把这一治国方略写进了宪法,这是党和国家治国方略的重大发展和完善,党的十八大报告提出“全面推进依法治国”,“加快建设社会主义法治国家”,将依法治国方略提高到了一个更新的高度,“全面推进依法治国”,这是关于推进“依法治国”的“空间”要求,“加快建设社会主义法治国家”,这是关于推进“依法治国”的“时间”要求。县级人大及其常委会是地方国家权力机关,是最基层的地方国家权力机关,与人民群众联系最为密切,具有承上启下的重要作用。宪法和法律赋予的职权决定了县级各级人大在依法治国中的重要地位,充分认识县级人大的重要性和权威性,切实发挥其职能作用,对全面实施依法治国方略,加快依法治国进程,具有十分重要的意义。立法参与是推动民主进程的重要内容,也是人民代表大会制度的内在要求,在此过程中,县级人大负有双重职责,既要参与,也要组织参与,相对于公民参与立法,县级人大常委会作为没有立法权的地方国家权力机关,有着无可比拟的优势,这在地方立法的过程中体现得更为明显。

  关键词:县级人大及其常委会 立法工作 地方性法规

  一、绪论

  近年来,随着民主法治进程的不断加快以及公民意识的觉醒,对于立法参与,尤其是公民如何参与到立法工作中,越来越受到人们的关注。法国思想家卢梭在《社会契约论》中指出:“立法权是属于人民的,而且只能是属于人民的。”事实上,《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第五条中就规定“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动”,从法律上直接赋予公民的立法参与权。早在十一届全国人大一次会议上的全国人大常委会工作报告中,就提出“要从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”,要“进一步扩大公民对立法工作的有序参与”。

  然而,从现实来看,当前公民的立法参与是不够的,既受到立法机关对于立法参与体系及制度不完善造成的“门槛”制约,又受到公民法律意识和知识能力欠缺产生的“瓶颈”制约,反映出参与人群少、参与面狭窄、参与形式单一、参与效果不佳等不足,在地方立法中体现得尤为明显。

  地方立法是构成国家整个立法体系的一个重要组成部分。当前,改革创新与法治先行的矛盾日益突出,立法的引领推动作用日益强化,改革红利的释放需要法治同步跟进。“越来越多的试验区被赋予先行先试的任务,需要地方立法同步规范”,在2014年举办的中国法学会立法学年会上,天津市人大常委会法工委主任高绍林认为,“改革步入深水区,全局性的法律修改完善难度越来越大,而通过地方局部的先行先试,可以为全局性的改革提供立法经验”。

  既要体现人大权威,又要集中公民参与,作为没有立法权的县级人大及其常委会(以下简称“县级人大”)参与到地方立法的过程中,或许能为大家在新形势、新时期下提供一些思路。

  二、县级人大在立法工作中的不为

  我国现行的《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)和《立法法》等法律赋予了省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会制定地方性法规的权力。据此,相应的地方人大和其常委会在经济社会发展过程中,在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,结合地方具体情况和实际需要制定了大量的地方性法规为国家和地方法治建设提供了重要的依据和保障。依据《宪法》和相关法律的规定,县级人大既不是法定的立法机构,又无法获得立法授权,缺少立法主体资格,在组织机构和人员力量的配备上也难以承担整个立法过程的主导功能和相应职责。

  县级人大与人民群众的联系最紧密,而县级人大没有立法权,立法的目的是化解和处理人民内部矛盾,所以立法工作要采取有效措施让广大人民群众参与,体现人民群众的意志,维护广大人民群众的利益。从现实来看,人民群众参与立法是不够的,也没有有效的参与方式。县级人大参与和组织人民群众参与立法还需探索。

  三、县级人大在立法工作中的为

  聚焦县级人大的立法参与,首先要讨论的是必要性的问题,如果县级人大在立法过程中不能体现其优势,抑或者立法机关自身就能完美地“走完”立法全过程,这个立法参与就无从谈起。如果确定要参与其中,参与范围的选择和参与主体的确定就是首先需要从客体和主体两个方面予以明确的重要内容。

  (一)县级人大参与立法的现实必要性

  在当今中国的现行体制下,立法机关的立法活动属于间接立法,即由公民选出人大代表,由人大代表组成人民代表大会,再由人民代表大会来代表人民行使立法权制定宪法和法律法规。不可否认,如此代议制民主下的间接立法有其自身的优越性,但由于其主权所有者与主权行使者相对分离的先天不足,带来的诸多立法问题。尤其是随着现代社会利益关系越来越多元化发展,各种利益群体越来越分化和细化,民选代表已经越来越难以充分反映不同公众的层次性和类别性的利益要求,也容易导致多数人忽视少数人的正当利益,立法缺陷便日显突出。另一方面,中国地域辽阔、人口众多,经济、社会发展情况千差万别,无论是全国人大,还是省、市人大,其立法工作都很难深入到最广大的基层中听取意见,不利于全面充分地表达民意,最终有可能造成盲人摸象的结果。于是,公众参与立法作为直接民主的一种形式,强调立法源自人民意志,要求立法中广泛的民主参与,正逐渐成为一种声音被不断提及。

  反过来看,公民直接参与立法也存在一定的弊端。从某种意义上说,这是对代议机构的直接干涉,会降低立法机关的权威和地位,减少立法机关对于人民所负的责任,甚至引诱其屈服于一时离奇的要求而通过本不应赞成的提案。并且,从历史上看,公民直接参与立法并非都是理性的,通过的法律并不能保证是良法。更为突出的是,公民直接参与立法可能因难以达成共识而阻碍有用法律的出台实施,从而阻碍政治、经济、社会的进步。

  既不能完全由人大立法,又不能让公民直接立法,面对这样的两难,县级人大的参与,作为一种调和,就显示出其独特优势。一方面,县级人大代表由选民直接选举,与人民群众有着直接联系,由其组成的县级人大,更能反映民众的声音,对于全国人大以及有立法权的省、市人大来说,县级人大身处基层。同时,县域情况相对简单,利益相对一致,矛盾点也相对集中,开展各种类型、各个层面的调研相对容易。另一方面,县级人大本身就是代议机构,有别于普通公民的简单集合,其组织性和代表性能够减少整体的非理性,而各种严格的组织程序和议事规则是达成共识的保证,有利于达成统一、合理的意见。

  因此,县级人大参与立法就成为两难下的一种理性选择。

  (二)参与立法的范围

  从立法的有效性来看,县级人大参与到地方人大,即省、较大的市的立法工作中来,是比较恰当和合适的。首先,从县到市、到省,层级较少,参与立法的效率较高。以六盘水市为例,下辖4个县区(钟山区、六枝特区、盘县、水城县),距市行政中心的车程都在2个小时以内,无论是部署会议、召集座谈,还是开展调研,都比较方便。第二,县级人大对本地区情况更加熟悉,提出的建议更加切合地方实际,能提出更有意义、更富实效的立法意见。最后,一些区县甚至区域内部本身就是立法发起点,比如2016年8月4日准备立法的《六盘水市水城河保护条例(征求意见稿)》,主要就是为了流经水城县和钟山区的水城河的管理、旅游资源保护性开发利用和相关附属设施的管理和保护,让相关的县区人大参与其中,合情合理,事属必然。

  (三)参与立法的优势

  从法律赋予县级人大常委会的职能以及县级人大常委会工作实际来看,县级人大常委会参与立法工作的优势主要体现在“三个性”上:

  一是县级人大与基层和人民群众的联系更加紧密,县级人大参与立法工作,使得立法工作更具民主性。相较于全国人大、省人大和市人大,县级人大代表直接由选民选举,与人民群众有着直接联系,能够充分反映不同利益群体的多元化需求。特别是与民生工作相关的地方性法规,在立法过程中更加需要充分听取基层民意,使法规更加“接地气”。同时,相较于社会公众直接参与立法,县级人大常委会的参与更加理性和规范,有利于形成共识。因此,县级人大常委会的参与为立法工作的触角深入到基层,扩宽了渠道,使得民主立法落到实处。

  二是相对全市的面上情况,以及具体领域法律的专业性,各县的差异性和综合性就显得突出,县级人大参与立法工作,就使得立法工作更具科学性。市人大立法要考虑全市情况,而各县级发展不平衡,立法需求都不一样,县级人大的参与能够使立法工作处理好一般性和特殊性的关系,考虑到各县级的实际情况,在保持法规统一性的同时尊重各县级实际情况的差异性,兼顾一般和个别,因此,在立法过程中,县级的参与能够较好地平衡法规的专业性和综合性的关系,在破除立法部门主义、消除部门利益等方面起到一定的积极作用,从而使得立法更具科学性。

  三是县级在实施法律过程中发现问题更加及时,县级人大参与立法后评估,使得立法工作更具实效性。县级人大常委会在对“一府两院”开展工作监督和法律监督过程中,能够及时地发现法律法规在制定和具体执行中存在的问题,通过立法建议,这些问题可以成为立法和修法的依据。

  (四)参与立法的主体

  《宪法》第九十六条第二款规定:“县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。”《地方组织法》第四十条规定:“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民代表大会设立常务委员会。县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会是本级人民代表大会的常设机关,对本级人民代表大会负责并报告工作。”县级人大常委会自从1979年7月1日依法选举产生后,经过37年的探索和实践,工作不断规范,制度不断完善,体现了与时俱进、求真务实的精神,在人民政权建设中的作用越来越明显,在人民群众中的威信越来越高。

  县级人大和全国人大以及省、市人大一样,一般在年初召开一次全体会议,对本行政区域内的重大事项作出决定或决议等。这种由全体人大代表直接行使权力的会议,由于从组织准备到会议举行,需要花费大量的人力、物力和财力,因此一年只能召开一两次,不可能经常举行。而其常设机关即人大常委会履行在闭会期间的职责,组织实施大量的日常监督工作,以及有关人事任免事项和其他重要事项的决定,不仅可以大大节省履职成本,提高人大的工作效率,而且更有利于人大围绕中心、立足大局依法履行职责。因此,在立法参与过程中,县级人大常委会作为主体是比较合适的。考虑到有立法权的较大的市一般都下辖区,与之相对的下一级人大常委会称为区人大常委会,以下统称为县级人大常委会。

  综上所述,县级人大参与立法是顺应时势的必然选择,以县级人大常委会为主体,参与到地方人大立法工作中,是较为合适又能产生实效的,也是接下来要具体研究的对象和内容。

  四、县级人大在立法工作中的怎么为

  周旺生教授在《立法学》中认为立法是一个过程,“这个过程可以分为三个阶段:一是立法准备阶段,亦可以称其为前立法阶段;二是由法案到法的阶段,亦可以称其为中立法阶段;三是立法的完善阶段,亦可以称其为后立法阶段。这三个阶段之间有紧密联系”。

  具体来看,在前立法阶段,主要包括进行立法预测、编制立法规划、形成立法创议、作出立法决策等,其核心就是要确定立法项目,即立法选题问题。在中立法阶段,一般由提出法案、审议法案、表决法案、公布法等四个步骤组成,从立法参与的角度来说,唯有立法调研可有作为。在后立法阶段,过去更多的是立法解释,法的修改、补充和废止,法的清理、汇编和编纂等方面的内容,而近年来立法评估的兴起,从内容上丰富了立法理论,完善了后立法乃至整个立法过程,构建了一个良性循环、平衡发展的立法体系,成为整个立法过程中一个必不可少的阶段。为此,报告将以立法选题、立法调研、立法评估作为立法三个阶段的特征性活动,具体分析县级人大常委会为何以及如何参与地方立法的。

  (一)立法选题

  地方立法选题是地方立法机关根据当地经济社会发展的水平和整体需要,通过一定程序、按照一定条件,确定一定时间内立法项目的活动。其目的在于通过科学合理地配置立法资源,最大限度地保证地方性法规的有效实施,推动当地经济社会的科学发展,保障人民群众的根本利益。应该说,立法成败与否,选题是基础、是源头。在具体的立法选题过程中,项目征集又是第一道环节,也是重中之重。只有征集到了好的题目,才能通过一定标准和程序进行选择,确定质优的立法项目。或者从狭义上来说,立法选题和项目征集是高度契合的。

  各地立法条例规定,大会主席团、各代表团、常委会及各专门委员会、人民政府以及10人以上代表联名有权向大会提出立法案,主任会议及各专门委员会、人民政府、5人以上常委会组成人员联名有权向常委会提出立法案。但从多年实践来看,地方立法计划中政府提请审议的项目基本占到80%以上,其他主体提请审议的寥寥无几。在这种情形下,立法项目不可避免地更多反映政府利益。各地人大也认识到了这一问题,采取了一些措施,如向社会公开征集立法项目,能从一定程度上改变立法项目大都由政府及其部门提出的传统做法,使社会公众从制定立法规划和立法计划阶段就参与到立法活动中来,希望将民主立法延伸到立法源头,有效解决“立什么法”的根本问题。

  然而,从实践来看,向社会公开征集立法项目这一做法的程

  序性大于实质性,形式大于内容。以四川为例,自2004年以来四川省人大一直推行在全省范围内面向公民、法人和其他组织公开征集年度地方立法选题,但效果一般。首先是提出建议数量不多,往往只有六、七十件建议,2006年甚至只有21件,相对于全省8千多万的人口来说,参与比例过低。其次是参与者相对单一,比如致公党成都市委的何长明是征集活动的“常客”,仅2007年就呈交6份建议,一人就占到当年征集总量的8%以上,征集过程难以体现参与人群的广泛性。最后是建议内容相对集中,但质量不高。如2013年征集到的66件建议中,近四成反映的是的建议呼吁就保护狗猫等小动物进行立法。但经省人大内司委研究后,认为该项工作的预防和处罚,涉及多个行政部门,存在分工不明、操作难度较大的问题,需政府整合职能、统筹安排,即转省政府处理。

  究其原因,既有公民参与立法乃至民主政治建设的意识淡薄、愿望不强烈等主观因素,也有征集条件的客观限制。有的地方规定,报请列入立法计划的项目,需要同时提出制定法规的可行性报告,有的还要求附法规草案,只报项目名称而未附相关材料的,属于无效申报。就目前来看,多数公众并不具备这样的学识本领和社会资源等条件,成为进入立法征集环节的无形壁垒。

  1、县级人大常委会参与立法选题的优势

  既然政府选题有较大的负面影响,民众参与选题的积极性和能力上又有较大欠缺,如果能发挥好县级人大常委会参与选题的作用,或许可以破解这一难题。

  首先,县级人大常委会提交的选题具有一定的民主集中性,

  且区别于政府。宪法规定,“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”,县级人大是代表民意行使本区域内最高权力的国家机关,而县级人大常委会作为代表大会的常设机关,客观上要求其代表本区域内人民的共同利益和意志。因此,具体到立法选题上,其表达的意见理应体现本区域广大选民的意愿,不会遗漏一些容易被“社会精英”忽视的地方,比如弱势群体的利益问题等,具有一定的广泛性。同时,作为组织来说,从程序上也很难为了个体的利益诉求来提出意见,并且从人大本身的职能高度出发,也不会也不应当在立法选题过程中,特意帮政府“发声”。

  第二,县级人大常委会拥有提交选题的能力。与省、市人大常委会对“一府两院”的监督一样,县级人大常委会每年都会根据当地实际,组织力量开展各类专题调研、视察活动,并形成调查意见,在常委会会议上审议,或在主任会议上听取相关议题。作为上会材料,一般来说,调查意见的质量都是比较高的,主要体现在对问题的发现和剖析,以及提出建议的针对性和可行性上。很多时候,这些意见建议本身就是立法线索,甚至直接提出立法建议。比如江东区人大常委会在2009年审议学前教育工作过程中,就发现要解决区级层面在规划布局、民办园不规范办学、优质教育资源不均衡等方面的问题,必须在市级层面上进行立法。于是,以适当方式向市人大常委会提出了立法建议,推动了2011年底《宁波市学前教育促进条例》的出台。

  第三,县级人大常委会的选题更能体现地域特色。虽然省、较大的市等拥有地方立法权,很大程度上可以因地制宜制定法条,突出地方特色,解决一些地方性的问题。然而,考虑到我国疆域过于广阔,即使一省、一市之内,经济、社会、文化及生态条件也是千差万别,而县级人大及其常委会本身没有立法权,一些县域特色就很难在地方性法规中得以体现。如果能为县级人大常委会提供立法选题这一平台,就能有效缓解这一矛盾,甚至为地方发展作出巨大的贡献。比如2010年10月1日起施行的《宁波市慈城古县城保护条例》,针对慈城古县城在规划、保护、管理和利用过程中的实际需要作出规定,解决慈城古县城保护的突出问题,有效保护和合理利用了慈城古县城,进而推进了全市历史文化名城建设,就是一个很好的例子。

  应该说,让县级人大常委会参与到立法选题中来,能在一定程度上摆脱目前的困境,有其优势所在,也是可行的。

  2、立法选题的参与形式

  一是直接向有立法权的上级人大提出立法建议。这是一种比较直接的方式,但从各省、较大的市相关立法制定条例来看,都没有提到这种方式,缺乏一定的法律依据。不过,从各地提高地方立法质量有关事项的决定来看,一般都有“向社会公开征集立法选题和立法建议”的内容,而县级人大常委会应该也可以列入其中。现实中,征集立法选题活动鲜有县级人大常委会的参与。2013年,四川省人大在征集意见的过程中,收到了来自市县人大提出的立法建议14件,占总量的21.2%,且建议质量特别高,有的还附有具体的建议内容或草案,可以算作是一个突破。

  二是通过召开座谈会等来征求立法建议。当前,不少地方都采取立法座谈的形式来征求立法建议。除了政府法制办经常性地召开座谈会,面向各部门征集立法项目外,拥有立法权的地方各级人大常委会也定期不定期地召开不同名称、不同形式的立法座谈会。比如齐齐哈尔市人大常委会每年都会召开立法项目计划征求意见座谈会,会上,立法咨询专家以及市人大法制委员会委员借此机会提出立法项目计划建议;又如武汉市人大常委会曾在2009年召开立法选题研讨会,邀请高校专家学者和省、市有关方面的研究人员到会,探讨之后三年需抓紧制定、修订的地方性法规。如果这类会议能邀请县级人大常委会负责同志参加,并提前布置任务,效果应该会更好。

  三是通过上级人大代表提出立法议案或建议。这种方式首先由县级人大常委会邀请本辖区选举产生的省、市人大代表参加某一专项调研、视察活动,并在活动后形成立法建议,再由某一位或几位参加活动的代表按照地方立法条例规定的程序向其同级人大或常委会提出地方性法规案,抑或以代表议案、建议等形式向本级人大常委会提出立法建议并要求办理,这种形式从制度设计上来说是比较恰当的。比如《上海市绿化条例》的出台,就是从长宁区人大常委会及仙霞代表组的一项社区调查开始,到形成调查报告,再到市人大代表提出议案,最后由代表议案变成正式的立法议案的。这种方式收集了来自基层的意见建议,汲取了来自民间的智慧,为上级人大立法提供了重要而有用的参考。

  (三)立法调研

  立法调研是立法机关经常采用的一种形式,在法律法规的起草阶段和法案审议阶段,人大常委会和专委会组成人员以及有关工作机构,都要深入基层、深入群众,实地进行立法调查,有时还通过电话调查或者委托有关单位抽样调查,直接了解基层情况,听取基层意见,以便更好地进行起草和审议。

  近年来,立法听证以及公开征求意见等立法参与形式成为立法机关实现立法民主化的重要手段,“开门立法”逐渐成为常态,这使得立法工作日益公开化、透明化,有助于立法质量的提高。《立法法》第三十四条规定:“列入常务委员会会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。常务委员会工作机构应当将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见,将意见整理后送法律委员会和有关的专门委员会,并根据需要,印发常务委员会会议。”该条款对于听取意见用了“应当”来表述,说明对于列入常务委员会会议议程的法律案,立法机关在立法过程中听取各方面的意见不是选择性的程序,而是必经的程序。同时,在法规起草阶段就形成了两种方式来征求意见,通俗地说,一种是口头征求,另一种是书面征求,这里主要阐述书面征求意见的方式。

  长期以来,地方立法机关就习惯于以书面形式发送地方性法规草案来征求修改意见。这种方式既是对《立法法》的贯彻实施,也相对节约立法成本,尤其是面向“有关机关、组织”,体现出简便易行、效率较高的特点,是实践中使用广泛、运用频繁的一种方式。

  对于县级人大常委会来说,每年会收到不少这样的地方性法规草案的征求意见稿,也是目前参与立法的主要形式。而从效果上来看,总是不能达到征求到真知灼见的预期目的,主要体现在:参与积极性不高,往往表示“无意见”;即使提出意见,也比较笼统、泛泛而谈,有时甚至文不对题,可参考性不强。

  造成这种结果的原因是双方面的:一方面,对于地方立法机关来说,由于立法时间紧、任务重,书面征求意见只是其中很小的一环,有时会产生走形式的情况,“只求意见征求表到,不求意见征求到”,在预留时间上不够,方法也较为程式化,而且反馈不多。另一方面,对于县级人大常委会来说,主要是重视程度普遍不够,有的认为是额外任务,应付一下;有的认为制定法规的都是专家学者,理论水平高,没有资格评头论足;还有的认为基层人大的注意力应放在法律法规的执行上,立法的事与己无关。因此,这项工作被当作随手带过的事,做与不做无所谓、做多做少一个样。在具体操作中一般采取三种方式来应对:一是将草案转发有关职能部门,请他们提出书面意见;二是召开座谈会听取意见;三是指定机构、人员提出若干意见。无论是以上哪种做法,由于缺乏主动参与的意识,都会有一种草草收场的感觉。

  对此,需要地方立法机关从时间、形式上提供条件和保障,按目前的情况,给予县级人大常委会征求意见的时间至少需要预留一个半月以上。同时,通过立法法规的强制力,要求县级人大常委会做出必要的调整和改进,重点是根据县级人大的工作特点,以立法机关的有关规定为基础,在时间限定、组织方式、对象选择、工作措施、反馈要求、保障机制等方面形成制度,保障机制应包括:信息公开机制、各方参与机制、参与立法奖励机制、财政保障机制等各个方面,从而推动县级人大常委会形成较为完善的意见征求机制。

  (四)立法评估

  立法评估,又称立法后评估,一般是指立法之后对立法的质量、效果,比如相关制度设计的合理性、立法内容的针对性、具体条款的操作性以及法律实施效果等等方面进行评估,由此了解相关立法的实际运行状况,为法律法规的修改、补充或废止提供依据。理论上说,立法工作并不是一劳永逸的。随着社会现实的发展、环境的变化,立法机关需要对静态性的法律规范进行校正、弥补漏洞。如何发现漏洞并进而提出弥补措施?立法评估无疑提供了一条有效渠道。通过对法规的缺陷、可操作性、适应性等进行全方位的检测,从而发现漏洞并修缮,以实现法律价值的最大化,立法评估已日益成为立法过程中的极其重要的环节。

  1、地方立法评估存在的核心问题

  地方立法评估作为一项规范化、制度化的措施逐渐推开,取得了积极成效,但在工作实践中也存在一些问题,概括起来主要有四点:一是评估对象较为随意。目前地方立法评估处于探索阶段,开展得不多,对评估对象的选择没有明确标准,存在盲目性和跟风现象。二是评估信息较为缺乏。只在评估前临时收集整理信息,信息资料不完整、不充足、不全面,影响评估质量。三是对评估结果不够重视。一般只是把评估结果作为将来修改法规的重要参考,并没有硬性规定。有的评估报告没有形成明确清晰的评估意见,实际作用不大。四是评估方法不够科学。主要表现在自主评估多、委托评估少,定性评估多、定量评估少,面向对象多、意见反馈少等方面。

  对于其中的前三点问题,主要是由于缺乏应有的重视,缺乏

  有效规范和长效机制,在“为什么、是什么”上存在模糊地带,可以在思想层面和制度层面予以强化,相对容易解决;而最后一点比较复杂,涉及到评估程序和操作,涉及具体的评估过程,解决的是“怎么做”的问题,是评估工作的核心所在。究其根本,与其说是评估方法的问题,不如说是评估主体的问题,正是由于主体上的欠缺,导致了方法上的不足。评估主体的确定,直接关系着立法评估的质量和效果,不是创新或变更一套程序那么简单,需要进一步研究和改进。

  地方立法评估主体,是组织、主导和具体承担地方立法评估工作的组织和个人。根据评估的启动机制不同,主要分为国家主导型和社会主导型两种不同模式。国家主导型是由立法机关牵头、执法机关参与的评估主体模式,这种评估模式难以保障评估结果的公正性、客观性与可信性,有学者直言,“有些机关心态比较保守,不愿外界对其本身的政策加以批评,因而可能采取两种做法进行政策评估——一种是由政府机关内部自行评估,如此常常会发生袒护本身所制定的政策的偏差;另一种则是委托可信任的学者进行研究,凭借学者的评估报告替该机关实施的政策背书”。社会主导型则由社会团体组织或公民个体为主实施,虽然其独立性可以使得立法评估更为公正和客观,但也存在弊端:一是评估结果受到团体利益驱使或个人主观意识影响而使其客观性大打折扣,二是评估所需的相应事实材料可能会因为缺乏立法机关和政府支持而失之偏颇或信息不全。

  2、县级人大常委会的均衡解法

  既然两种评估主体都存在很大弊端,自然而然的,对两者进

  行中和的方案浮之水面,有学者称之为国家与社会联动型模式。

  从西方国家来看,其立法评估基本上以国家与社会联动型为主,既坚持立法机关的主导,同时有着明显的公众化倾向,社会参与的力度越来越大。北京大学法学院王锡锌教授认为,“评估人员在原立法部门人员为主的基础上,吸收其他来源的参与者,形成评估人员的科学组合,既能避免立法评估沦为立法者自导自演的‘秀’,保证评估的公信力,又能减少因个体主观因素和信息不完整造成的客观性缺失”。因此,作为立法评估的发展方向,采用国家与社会联动型模式,将内部评估与外部评估结合起来,实现评估主体的多元化,是比较可取的,也是可行的。

  某种程度上说,国家与社会联动型模式是对国家主导型和社会主导型模式进行利弊权衡下的产物,在这一权衡过程中,县级人大常委会的角色诠释及对矛盾的解决,无疑具有其独特优势,甚至是不可替代的。

  一方面,县级人大常委会与立法机关之间不是上下级关系,没有领导与被领导的关系,作为独立的第三方参与其中,甚至成为立法评估的主要主体,能够大大增强评估的公正性和科学性。相较于立法机关委托高校、研究机构或其他社会组织,也显出其优势,因为受委托的高校、研究机构或其他社会组织,经常要面对遵循政府部门路线的压力,特别是在他们高度依赖某一个部门的情况下;而县级人大常委会的独立性更强,话语权不受到组织者的控制,且代表的是本地区人民群众的共同利益。邀请县级人大常委会参与立法评估,甚至直接作为第三方评估机构,既能做到利益上无牵连,又能做到更广泛的公众参与和监督,是立法评

  估主体制度发展的方向。

  另一方面,县级人大常委会与立法机关之间存在着指导和被指导的关系,有着千丝万缕的工作联系,又能借助对本级政府的开展各种形式的监督,相对容易地从两个方面比较全面地获取立法评估的资料。同时,作为具体从事人大工作的县级人大工作者,相对于社会团体组织来说,能够比较全面掌握地方性法规所涉及的专业知识,抵消一部分对评估科学性的消极影响,其组织特性也能在很大程度上减少因公民个体的主观偏见造成评估结果不客观、不公正的问题。

  此外,从近年来的评估实践看,许多地方都选择了对本地历史文化遗产保护类条例进行评估,如上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例、长沙市历史文化名城保护条例、四川省阆中古城保护条例、海南省红树林保护规定、甘肃省麦积山国家级自然保护区管理条例等。这类法规的立法评估,考虑到其特殊的地域性,县级人大常委会的参与势在必行。

  总之,县级人大常委会作为联系立法机构和社会公众的桥梁纽带,广泛参与到立法评估工作中,能够更好体现出立法评估启动的效率性、信息的全面性、结果的公正性、可接受性及回应性,是实践好国家与社会联动型模式的必然选择。

  3、立法评估的参与实践

  从地方立法评估实践来看,县级人大常委会的参与或在相关办法,或在具体的评估实践中得到了一定体现。

  从制度上看,一些地方对县级人大常委会的参与通过立法评估办法予以明确。如《广州市人大常委会立法后评估办法》第十三条对评估方法的规定中指出,“通过实地调研、召开座谈会…等方式,征集…区(县级市)人大常委会…的意见”,以一定形式邀请县级人大常委会参与立法评估。又如《苏州市人大常委会立法后评估办法》第五条对组织机构作了三个方面的规定,其中规定:“市人大常委会根据需要,可以将立法后评估的有关事项委托县级市、区人大常委会或者高等院校、科研机构以及其他社会组织进行”,更是以直接委托的方式授权县级人大常委会组织立法评估工作。

  从实践上看,不少地方开展的立法评估已经有了县级人大常委会参与的身影,比较具有代表性的是上海。2005年,上海市人大法制委、法工委将《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》作为首次立法后评估的对象,确定了执法部门评估和相关区人大常委会评估相结合的方式,同时委托黄浦、卢湾、徐汇、长宁、静安、虹口、杨浦、青浦等8个区的人大常委会组织调研。8个区的人大常委会积极行动、深入调研,对管理体制、专项保护资金、补偿安置标准、修缮管理、运用市场机制以及制定条例的配套实施细则等方面提出评估意见,发挥了较好的作用。除授权委托外,听取意见等方式也较多使用。如云南省人大常委会在对供用电条例进行立法评估时,组织调研组先后到几个州市召开座谈会,听取当地人大常委会的意见,取得了不错的效果。

  五、对县级人大参与立法工作的几点建议

  (一)加强制度建设,促使立法更加规范有效。一是上级人大要完善相关工作制度,明确县级人大常委会参与地方立法的地位、范围和形式,提出可操作性强的具体要求和任务,使县级人大参与立法工作更加制度化、规范化。二是县级人大要通过现有的制度活动设计,主动将参与立法工作与开展监督工作相结合、与开展代表工作相结合,并予以常态化、规范化,形成长效机制,真正将人民群众的意见和真实意愿表达,通过人大代表、通过人大常委会的参与,体现到地方立法的全过程中去。

  (二)加强能力建设,提高立法参与水平。一是上级人大要加强对县级参与立法工作的学习和培训,提高法治思维和法律素养,提升参与立法工作的专业化水平。二是县级人大常委会要不断提高发现问题、分析问题和解决问题的能力和水平,增强监督工作实效,为提出高质量的立法建议奠定基础。三是配合上级人大建立和健全基层立法联系点制度,发挥立法联系点对立法工作的支撑作用,提高法规的针对性和可操作性。

  (三)加强法律监督,发挥县级人大在法治建设中的应有作用。县级人大常委会把加强法律监督,特别是执法检查和规范性文件备案审查与立法参与相结合,可以取得事半功倍的成效。一是将立法评估与执法检查有机结合起来,县级人大常委会通过对地方性法规的执法检查,及时发现法规实施的一些问题和对法规修改的建议,为立法评估的开展奠定基础。二是在开展规范性文件备案审查过程中,对审查中发现的问题要深入思考,追溯到地方性法规本身,为立法评估提供参考;对备案时发现的可能存在立法盲点的内容,如富有创新意义或结合本地特点的工作,可以为立法选题提供有益的参考。

  (四)广择参与对象,确保征求意见的广泛性。这是县级人

  大组织参与地方立法过程中最重要的一个环节。广择参与对象,不仅能体现多数人的利益,集中多数人的智慧,使法规中设定的各种制度更贴近实际,更科学易行,从而提高立法质量。同时,把这一过程作为宣传动员的过程,从立法开始就吸引公众讨论、参与,以利于公众了解立法的意图和宗旨,增强关注程度,提高守法的自觉性。所以,县级人大在组织“谁”来参与地方立法上大有可为。

  首先,对于县一级、乡镇一级直至最基层的行政单位——农村和社区,即使有先进的网络技术,其触角实际能达到的面也是相当有限的。县级人大要做的工作之一就是“补”上这个未能触及的缺口。实际操作中,可以采用一级抓一级的方法,县级人大把任务、要求下达到乡镇人大,由乡镇人大下达到村和社区,再由村和社区下达到组到户,在纵向上保证“深入基层”。其次,县级人大要在本级广泛征求意见,在这个过程中,既要考虑执法者是否可操作问题,还要考虑其所调整的对象是否能接受的问题。因此,征求意见的对象应包括:

  1、利益各方。立法主体不能是一元的,被法规所调整的对象天然地是立法参与的主体。如:对民办教育立法,就应该考虑四个主体,政府、学校、学校的教职员工、家长和学生,最后一方主体最重要却恰恰是实践中最被忽视的。只有通过利益各方的对话和参与,比较透彻地把各自的诉求表达出来,这样经过博弈和沟通形成的法规才是建立在社会共识基础上的,才可以顺利实施下去。

  2、律师。相对于学者,关注实务的律师往往对立法具有更

  敏锐的洞察力。

  3、弱势群体。以往在立法中,“草根阶级”的参与是最为缺乏的。今后要特别重视他们的声音,让他们有更多的机会表达意见和建议,参与社会管理,行使民主权利,促进社会的发展。

  4、有关专家。除法律学人外,还应向在金融、房地产、医疗、交通、教育等某一方面比较精通,具有丰富实务经验的专业人士征求意见,具体应视地方性法规的内容来选择。第三,人大代表的参与。这一群体与上述几方面群体存在一定的重叠与交叉。人大代表是人大及其常委会的组成人员,人大及其常委会的工作不能没有人大代表的参与。

  (五)多举措、多渠道,确保言路畅通。有效实现各方面人员参与地方立法最关键的一点是搭建沟通的平台、建立平等对话机制,上级立法机关对此是责无旁贷的,县级人大同样也负有建设载体、架构桥梁的责任和义务。我们认为,相对而言,县级人大应更侧重于为不同利益群体的直接对话与接触创造有利条件,并根据不同的人群开辟不同的言路,主要包括:

  1、书面征询意见, 即:以邮件形式把征求意见草案直接发给被征询对象,限时要求以书面形式反馈。这种方式主要适用于向职能部门征求意见。

  2、组织召开座谈会,组织相关人员面对面就法规内容或问题进行探讨。这种方式主要适用于向有关利益方征求意见。

  3、组织旁听有关会议。这主要适用于有选择地邀请普通公众参与。这些会议既应包括前面提到的座谈会,也应包括上级立法机关组织召开的听证会、论证会。对于上级立法机关组织的听证会、论证会,一是预留一定名额专门用于委托县级人大选派人员参与;二是借用电视电话会议的形式,在各地设立分会场,进行现场互动,以扩大基层参与人数。

  4、集中一定时间通过新闻媒体面向社会公开法规草案或就某些主要问题开展问卷调查。

  5、依托网站等。一是可以利用网站设立意见箱、就对本行政区域有实际意义的问题开设论坛、开辟参与地方立法专栏等, 吸纳意见“听”取评论,给立法机关提供一些有价值的参考;二是根据立法机关的反馈,通过网站把意见的采纳情况进行公布,以提高人们对地方立法工作的关注程度。

  (六)程序为先,制度为基,公开为核心,确保工作的规范性与长效性。对地方立法这样一项程序性要求很强的工作而言, 规范征求意见的程序是绝对不可或缺的,坚持公开性则是其中最核心的内容。根据县级人大的工作特点,可以以上级立法机关的有关规定为基础,从时间限定、组织方式、对象选择、工作措施、反馈要求、保障机制等方面形成制度。

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