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让宪法精神长驻心间——贵州省实施宪法宣誓制度调研报告

【字体:      打印本页    阅读量:     发布时间:2017年03月22日    来源:省人大常委会研究室

  2014年10月23日党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出,要建立宪法宣誓制度。2015年7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议通过了《全国人大常委会关于实行宪法宣誓制度的决定》(以下简称《决定》),将宪法宣誓制度以法定形式确定了下来。根据《决定》要求,2015年11月27日,贵州省第十二届人大常委会第十九次会议通过了《贵州省组织实施宪法宣誓制度办法》(以下简称《办法》),并于2016年1月1日起施行。从此,宪法宣誓迅即在全省依法有序开展了起来。

  2016年4月,根据中央改革办要求,全国人大常委会办公厅下发通知,要求全国各省对贯彻落实宪法宣誓制度和《决定》的情况开展督察。按照通知要求,贵州省人大常委会、“一府两院”、各市州人大常委会对贯彻实施宪法宣誓制度情况进行了自查。从自查情况看,我省贯彻宪法宣誓制度总体良好,但也存在进展不平衡、落实不全面等问题。为找准问题症结所在,推动宪法宣誓制度在我省全面贯彻落实,我们在各地自查基础上,历时三个月,采取现场观摩、走访调查、座谈论证、书面调研等形式,对宪法宣誓制度的实施情况再次进行了调研。现将调研情况报告如下。

  一、全省实施宪法宣誓制度的基本情况及成效

  贵州省各级人大及其常委会和“一府两院”高度重视宪法宣誓活动,按照《决定》要求,紧密结合实际,积极探索实践,在制定实施办法、规范运作流程、加强硬件建设、严密组织实施等方面,做了大量工作。自《决定》《办法》实施以来,全省共组织宪法宣誓759人次。今年以来,省十二届人大常委会每次会议如有人事任命事项,一般均采取单独宣誓或集体宣誓的形式组织宪法宣誓活动。省人民政府办公厅于今年9月组织了第一批宪法宣誓活动。各级人民法院组织了三级法院全体法官向宪法宣誓,省高院分两次组织改革试点法院的243名员额制法官进行了宪法宣誓。各市州和县的宪法宣誓活动也有条不紊地展开。

  (一)贯彻落实坚决,制定办法及时。全省各地十分重视宪法宣誓制度贯彻实施工作,认真组织学习贯彻党的十八届四中、五中全会精神,深入领会宪法宣誓制度精神和《决定》《办法》要求。通过深入学习,深化了对宪法地位作用的认识,进一步明确了宪法宣誓的深远意义,为开展宪法宣誓活动奠定了思想认识基础。我省各市州人大常委会和37个县级人大常委会按照《决定》《办法》规定,结合各地实际,制定了具体的实施办法,对宪法宣誓的人员范围、主持人、见证人、场地要求、组织程序等环节进行了规范,为贯彻实施宪法宣誓制度奠定了良好的制度基础。我省部分地区在贯彻《决定》和《办法》基础上,对建立保障机制进行了探索。如铜仁市人大常委会制定的宪法宣誓办法规定:“如因特殊情况不能参加宣誓的宣誓人,须作书面说明,并在下一次举行宣誓时宣誓;宣誓人连续两次无故不参加宣誓或提出宣誓附带条件的,属于市人民代表大会选举的,由大会主席团向市人民代表大会提出罢免建议并向全体代表进行通报;属于市人大常委会任命的,取消其任命资格并以市人大常委会名义向社会进行公告”。铜仁市的这些规定,对拒绝宣誓、保留宣誓等行为的后果和责任进行了探索,较好地保证了宪法宣誓制度的贯彻落实。

  (二)坚持规范有序,精心组织实施。各地按照因地因时制宜、分层分类实施的思路,规范有序地组织宪法宣誓。在贵州省十二届人大四次会议期间,大会主席团主持了对选举的省人大常委会主任、省长、省人大常委会副主任和委员的宣誓仪式。仪式采用单独宣誓和集体宣誓相结合的方式进行,省人大常委会主任、省长单独宣誓,其余人员集体宣誓。宣誓现场以国徽国旗为背景,宣誓场地安放宪法宣誓誓词牌和宣誓台,宣誓台上摆放宪法文本。大会主席团成员、部分省人大代表和省政府组成部门主要负责同志等250余人参加了仪式。省人大常委会新任命国家工作人员的宣誓仪式,省人大常委会办公厅均坚持及早谋划部署,专门制定方案,精心设计流程,认真布置场地,确保宪法宣誓活动庄重肃穆、规范有序、衔接紧密。有关市(州)和县级人大常委会积极探索符合地方实际的宪法宣誓形式,如邀请社会各界观摩、加入奏唱国歌环节、组织集体诵读誓词等,强化了宣誓的意义,丰富了仪式的内容。

  (三)加大宣传力度,推动全面铺开。为扩大《决定》和《办法》的社会知晓面,省人大常委会办公厅充分利用新闻媒体、报刊杂志、网络平台等媒介,大力宣传宪法宣誓制度,深入宣传宪法宣誓的意义、范围、内容、形式,广泛号召社会各界共同督促国家工作人员严格遵守宪法规定,充分依照宪法办事,自觉维护宪法权威。全省各级人大常委会十分注重树立样板、做好本级事、一级带一级,以上率下推动宪法宣誓工作逐级展开。部分市州人大常委会将本级宣誓仪式录制成视频文件,提供给辖区内有关单位学习借鉴。铜仁市人大常委会订阅《宪法》读本90多册,组织人员学习理解宪法宣誓制度主要内容和精神实质,激励和教育干部职工忠于宪法、遵守宪法、维护宪法。

  (四)宣誓作用明显,社会反响良好。宪法是一国的母法、根本大法和公民权利的源泉。拥有宪法至上的法治观念和坚定的法律信仰,是建设法治国家的根本需求。通过仪式化的宣誓,在宪法和国徽国旗下作出庄严承诺,让在场人员受到了一次宪法权威的洗礼,起到警示——让官员明白自己的权力从哪里来,权力要关在制度的笼子里;承诺——让公民看到官员承诺了什么,以便日后监督;教育——让官员和公民都接受一次良好的宪法教育,彰显宪法的神圣地位等作用。参加宣誓的人员表示,通过宪法宣誓活动,进一步巩固了内心对于宪法的崇尚和对于法律的信仰,进一步强化了履职的责任感和使命感,进一步增强了个体向心力、群体凝聚力和职业尊荣感。有的人员还表示,参加宣誓时,感受来自心灵深处的震颤,油然而生对宪法的敬畏之心和对公民的谦卑之情。今年3月,参加宣誓的贵州省民政厅厅长罗宁表示:“官员进行宪法宣誓,这种形式感觉到非常的庄严,激励我们今后更好的努力工作、恪尽职守、无私奉献,自觉接受人民监督,就像宪法宣誓词所说,为祖国的富强、民主、文明、和谐而努力奋斗。”[i]

  二、贯彻宪法宣誓制度存在的问题和原因分析

  全省各地认真贯彻,积极推动,不断探索,实施宪法宣誓制度总体是良好的。特别是各级人大常委会、法院和检察院跟进落实有力,组织推动有效,社会反响很好。但由于这项工作刚刚起步,思想认识还不够统一,相关制度还不够明晰,宣誓主体界定还不够具体等原因,致使落实进度不够平衡,特别是政府系统和乡镇启动较慢,各地做法各异,效果参差不齐。

  (一)思想认识有待提高。宪法宣誓应以宣誓者对宪法的深刻理解和内心认同为前提,以全面遵守执行为目的。但在实施工作中,我们发现有些参加宣誓的人员对宪法的了解还仅仅停留在知道宪法是国家根本大法的层面,连宪法的基本内容与规定是什么都不知道,既不研究,也不学习。有的地方在实施过程中,注重渲染宪法宣誓的形式,而对宣誓者是否了解宪法内容和掌握宪法精神不够重视,忽视了宪法宣誓应当达到的目的效果。一些国家工作人员对实行宪法宣誓制度的重要性认识不足,个别甚至存在组织宪法宣誓是“多此一举”“浪费时间”“走秀”等错误认识。对于这些现象,应当引起警惕,切莫让宪法宣誓流于形式,进而损害了宪法的权威。

  (二)主体界定有待明晰。《决定》第一条规定:“各级人民代表大会及县级以上各级人民代表大会常务委员会选举或者决定任命的国家工作人员,以及各级人民政府、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员,在就职时应当公开进行宪法宣誓。”从目前情况看,人大系统、法院、检察院执行得比较好、比较到位,政府系统执行得不够好、启动较慢。其中一个主要原因是政府系统仍然感到宣誓主体的规定还不够明确。比如,国有企业工作人员,有的由政府直接任命,有的则由政府推荐、企业董事会任命,由董事会任命的这些国家工作人员是否纳入宣誓主体,需要明确。又如,各级参公事业单位的管理人员,有的是政府任命的,这部分人是否需要进行宪法宣誓,《决定》和《办法》没有明确。再如,机关内部的国家工作人员,处长、科长和科级以下工作人员,以及非领导职务和新招录工作人员,这些人员往往由党组(党委)或者人事部门任命,他们是否需要在任命后向宪法宣誓,也存在分歧。按照《决定》和《办法》要求,这部分人不是人大常委会和“一府两院”直接任命的,应不作为宪法宣誓主体的范围,但实际操作中,有的地方和部门则将他们纳入了宣誓主体。比如,今年以来我省有关部门要求新招录的国家工作人员需向宪法宣誓,省法院、省检察院也组织了改革试点地区的员额法官、员额检察官进行了宪法宣誓,各市州在具体实施过程也对宣誓主体进行了一定程度的延伸。《决定》《办法》明确规定,负责组织宣誓仪式的机关,可以结合实际情况,对宣誓的具体事项作出规定,由于认识不统一,政府系统至今仍未出台具体规定。

  (三)细节把控存在偏差。《决定》和《办法》对宪法宣誓的组织、方式、场地布置等方面进行了较为明确的规定,但地方在具体实施过程中仍然暴露一些细节问题。一是场所布置不庄重。宪法宣誓的地点即宣誓场所,应当布置得庄重严肃,才能彰显宪法的神圣和权威。但有的地方宣誓会场布置粗略,场地狭窄,人员拥挤;有的未按照要求齐全摆放宪法宣誓规范法器,有的甚至未悬挂国旗或国徽。省人民政府办公厅至今没有固定的宣誓场地,9月份组织的第一批宣誓活动,还是借用省人大常委会办公厅的会场。二是环节设计不统一。仅以人大为例,全国各地目前组织开展宪法宣誓活动,在环节设计上就有两种模式,一种是把宪法宣誓活动作为人代会或者人大常委会会议议程之一。比如广东等省。他们的做法是:常委会作出任命后,先颁布任命书,紧接着马上举行宪法宣誓活动,然后再进行其他议程。另一种,就是全国人大和我省的做法,是在会后另找场地组织进行。三是程序流程不规范。一套法定规范的程序对于宪法宣誓是必不可少的。但从目前各地的组织情况来看,在宣誓是否在决定任命后立即举行、集体宣誓的领誓人如何产生、宣誓开始前所有在场人员是否起立、集体宣誓结束时应该齐声报出还是逐一报出姓名、宣誓人是否要在誓词文本上签字等细节安排上并不统一。四是誓词宣读不严谨。宪法宣誓既庄重又严肃,其誓词的内容应当规范严谨。有的宣誓人将誓词中的“中华人民共和国宪法”简化为“宪法”,目前 142个有宪法的国家中97个有宣誓制度,宣誓所指的是哪国宪法,含糊不清,指向不明;有的读错誓词,声音较小;更有甚者在宣读誓词时笑出声,对宪法的敬畏之心和对公众的谦卑之情荡然无存。五是仪表穿着不讲究。恰当的仪表和穿着不仅体现了一个人的素质修养,也是对他人和周围环境的礼貌尊重。但个别宣誓人在向宪法宣誓时,有的头发凌乱,有的未着正装,有的衬衣半掖半露,有的裤腰悬挂钥匙,如此种种,显得与庄严神圣的宣誓仪式极不协调。

  三、加强和改进宪法宣誓制度的几点思考

  宪法是国家根本大法,是治国安邦的总章程,具有最高的法律地位、法律权威和法律效力。建立法治国家,最首要就是国家工作人员必须树立宪法意识,恪守宪法原则,弘扬宪法精神,履行宪法使命。毋庸置疑,健立和完善宪法宣誓制度,通过营造庄严的仪式表达唤起国家公职人员对宪法的信仰、敬畏和尊崇,以及对国家和人民的忠诚与尊重,具有十分重要的意义。正如美国法学家伯尔曼曾说:“法律必须被信仰,否则它形同虚设。”[ii]作为宣誓主体的公职人员而言,宣誓仪式可使宪法由外在约束转化为内在的情感,唤醒他们作为国家公职人员应有的责任与担当。而人民群众则能通过见证这场神圣的仪式,内心升腾起对宪法的崇敬,从而自觉尊宪、守宪、维宪。因此,宣誓制度无论是增强民众对国家公权力的信任,还是对营造良好的法治环境,都是有百利而无一弊的。习近平总书记在谈到宪法宣誓制度时指出:“这样做,有利于彰显宪法权威,增强公职人员宪法观念,激励公职人员忠于和维护宪法。也有利于在全社会增强宪法意识、树立宪法权威。”[iii]如今,宪法宣誓已在全国各地如火如荼展开,认真总结前一阶段工作经验,针对实际操作中出现的问题,进一步完善顶层设计,推进宪法宣誓制度规范化、严肃化、严谨化,是推进全面依法治国进程中一项十分重要的工作。

  (一)进一步提升宪法宣誓制度的法律地位。《决定》出台和各省制定相应的实施办法,为建立和落实宪法宣誓制度提供了法制依据。但《决定》毕竟只是法律性质的决定,还不是严格意义上的法,其法律地位还有很大上升空间。西方国家的普遍做法是将宪法宣誓制度写入宪法之中。考虑到我国目前才开始起步的实际情况,可以考虑在《决定》实施一至两年左右以后,在总结经验基础上,制定专门的《国家工作人员宪法宣誓法》,对各级国家工作人员就职宪法宣誓的主体、原则、范围、内容、程序、责任等作出统一规定;或者通过分别修改全国人大组织法、国务院组织法、地方组织法、法官法、检察官法,分别对各类国家工作人员的宣誓制度,作出相应规定。条件成熟时,应当将宪法宣誓制度写进宪法,赋予宪法宣誓制度应有的宪法地位。

  (二)进一步明确宪法宣誓主体范围。根据《决定》和相关法律规定,当前宪法宣誓人的范围主要包含以下三种人员。一是人民代表大会选举或者决定任命的国家工作人员;二是人民代表大会闭会期间,人民代表大会常务委员会任命或者决定任命的国家工作人员;三是政府其各部门、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员。其中,前两类“国家工作人员”,在全国人大常委会的《决定》和各省制定的实施办法中,都采用例举的方式,规定得比较明确。但对第三类,即“一府两院”及其政府部门任命的国家工作人员,就没有例举细化出来。从理论上说,这部分人也应该是明确的,但在实际工作中,这部分人情形比较复杂。比如政府及其部门任命的国家工作人员,除了政府部门副职以外,还包括国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员,以及其他依照法律从事公务的人员。这类国家工作人员,全国人大常委会和省级人大常委会的规定都只是一笔带过,地方政府想出台具体规定但内部认识不统一迟迟不能兑现,致使一些地方和部门行动迟缓。在宣誓法未出台前,建议全国人大督促国务院出台具体规定,为地方政府进一步落实好宪法宣誓制度提供遵循。

  (三)进一步完善具体规范程序和细节。程序性保障是宣誓制度得以实施的必要条件。在全国人大授权地方立法机关制定本地方的宪法宣誓制度实施办法后,各地纷纷出台方案,但在操作、流程、细节上各不相同,显得不够严肃严谨。应该综合制定一个较为规范严谨的实施办法,重点考虑以下几个方面:

  1.明确规定宣誓时间。按照《决定》要求,宣誓人应当在就职时向宪法宣誓。也就是说,宣誓应当在宣布依法选举和任命后,正式就职前举行,以表明效忠宪法的决心。目前,我省各级人大常委会普遍的做法是在宣布选举和任命后立即组织。如宣誓人遇特殊情况不能参加,则择期另行组织,但对此情况,我省《办法》没有明确具体期限。而政府系统则是任命很久以后,才统一组织进行宪法宣誓,显得不够严肃。当然,由于政府任命人员较多,频率较快,凡任命都要组织宣誓,也不切合实际,外省和我省有关市州的一些做法值得我们借鉴。如《安徽省实施宪法宣誓制度办法》第九条规定:“各级人民政府、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员,就职时应当进行宪法宣誓。宣誓仪式由任命机关在任命后一个月内组织。”我省铜仁市的宪法宣誓办法规定,对逾期不执行宪法宣誓的,应当规定其法律责任;对于已经任职但没有宣誓的,规定不得就任,其履职行为无效。

  2.明确规范宣誓地点与场所。宪法宣誓的地点即宣誓场所,一般由宣誓的组织机构确定。出于宣誓仪式庄重且易于举行等方面的考虑,人大选举和人大常委会决定任命人员的宣誓仪式,应当在人大议事场所举行;其他人员的宣誓仪式,可以在统一的场所进行,也可以在公务人员任职的机构进行。宣誓场所应当布置庄重、严肃,悬挂中华人民共和国国旗或者国徽,有条件的地方应当整齐摆放宪法宣誓规范法器。这个法器,也应当由全国人大作出统一的规定。

  3.明确规定监誓和领誓。应遵循“谁选举(任命),谁监誓”的原则。人大选举的干部,应由大会主席团常务主席监誓;人大及其常委会决定任命的干部,应由人大常委会组成人员监誓;其他人员由有关机关的领导人员或者负责人监誓。集体宣誓时,应由宣誓人中选取一人作为领誓,通常由职务最高者担任。如《内蒙古自治区组织实施宪法宣誓制度办法》规定,集体宣誓时,由被任命人员中一人领誓。

  这里,还特别强调的是,应该明确监誓的纠错职责和重新宣誓机制。当宣誓人读错誓词时,监誓人应当立即纠正,并要求重新宣誓。美国这方面的做法值得我们参考借鉴。2009年1月20日,美国第44任总统奥巴马宣誓就职,因为监誓的联邦最高法院首席大法官罗伯茨带领宣读誓词时,把其中一个字的次序调乱,奥巴马也跟着出错,一度令宪法学者担心宣誓就职是否有效。为了谨慎起见,罗伯茨21日晚在白宫再次为奥巴马监誓,让奥巴马重新宣读正确无误的誓词,以确保不会引起宪法上争拗奥巴马是否名正言顺就任的危机。[iv] 这个细节上的出错,虽然引起了舆论一片哗然,但也从另外一方面反映了美国社会对国家宪法精神的一丝不苟。

  4.明确规范现场着装。为体现宪法宣誓的庄严神圣,宣誓人现场宣誓时应当着正装[v],有制式服装的应着制式服装,并要求整洁、得体。如《广东省实施宪法宣誓制度办法》规定,宣誓人应当着装得体,有制式服装的应着制式服装。《陕西省实行宪法宣誓制度组织办法》规定,宣誓人应当着正装,配发制式服装的宣誓人应当着制式服装。

  5.明确规定有效期限。宣誓有效期从宣誓人宣誓当天起,到宣誓人任职期满,转任,或免去现任职务之时为止。如出现届期内任职变动,则由任职变动后所在的机构重新举行宣誓。换届连任则由现任机构重新举行宣誓。

  (四)进一步加强宣传教育唤醒宪法意识。宪法宣誓的根本目的就是要保证宪法的有效实施,使宪法真正由“制度文本”转变为一种社会生活准则和根本法制保证。因此,宪法宣誓不能止于仪式和形式,应在探索研究如何强化宣誓者及民众对宪法的知行合一上下足工夫。应当通过开展国家宪法日宣传、举办党政领导干部宪法知识培训、推动宪法法律进机关进社区进学校等灵活多样的活动,加强经常性的宪法宣传教育,让国家工作人员和社会民众充分认识实施宪法宣誓制度的重大意义,知道宪法是什么、宪法的本质是什么、宪法在国家政治生活和社会生活中处于何种地位、发挥着什么样的作用,让宪法知识和精神真正入脑入心,不断强化对宪法的认同感,增强宪法意识,树立宪法思维,并在实践中自觉遵守宪法、运用宪法、维护宪法,厚植办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境,使宪法成为人们生活中必须遵循的行为规范和自觉行动。

  (五)进一步强化监督检查推动宪法落实。法律制度如果得不到有效实施就会变成一纸空文。仅有宪法宣誓制度或者办法规定,而不对其实施情况进行监督追责,只会使这一制度流于形式,起不到应有的作用。各级人大及其常委会应通过开展执法检查、视察、调查、工作评议和专题询问、质询及信息公开、媒体监督等方式,对选举或任命的国家工作人员执行宪法宣誓制度的情况进行监督问责。人大常委会要加强与有关部门的协调配合,加快建立国家工作人员学习、遵守宪法及违宪监督等相关制度规定,并纳入述职考评内容,用制度推动宪法的学习普及经常化、实效化。同时,健全权力运行制约和监督体系,有权必有责,用权受监督,失职要问责,违法要追究,持续推进作风建设,使国家工作人员自觉系紧党纪国法的“风纪扣”,保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。

  课题组单位:贵州省人大常委会办公厅秘书处

  课题组成员:王志略、刘 剑、熊 茵、曾润瑜、杨永刚、

  金 洋、王 沛

  注释:

  ①参见《贵州官员首次进行宪法宣誓》,http://www.hao5191.cn/jinnews/e5d6r1x60115n434693015.html。

  ②引自【美】伯尔曼:《法律与宗教》,北京三联出版社1991年版,第28页。

  ③习近平关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明,载《人民日报》2014年10月29日第1版。

  ④参见《奥巴马宣誓出错总统身份遭质疑 “被迫”重新宣誓》, http://www.china.com.cn/international/txt/2009-01/22/content_17170618.htm。

  ⑤百度百科:正装就是正式场合的装束,而非娱乐和居家环境的装束。如西服、中山装、民族服饰等。

  参考文献:

  1.《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》

  2.《全国人大常委会关于实行宪法宣誓制度的决定》

  3.《贵州省组织实施宪法宣誓制度办法》

  4.《广东省实施宪法宣誓制度办法》

  5.《陕西省实行宪法宣誓制度组织办法》

  6.《内蒙古自治区组织实施宪法宣誓制度办法》

  7.《安徽省实施宪法宣誓制度办法》

  8.《铜仁市国家工作人员向宪法宣誓办法》

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