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地方人大常委会创新工作机制研究——以贵阳市十三届人大常委会为例

【字体:      打印本页    阅读量:     发布时间:2017年03月22日    来源:省人大常委会研究室

  目 录

  一、理解把握创新及对现实工作的指导

  (一)创新工作机制的内涵及意义

  (二)地方人大创新工作机制的指导思想和原则

  二、贵阳市人大常委会在创新工作机制方面的实践与探索

  (一)立法机制的创新与实践

  (二)监督机制的创新与实践

  (三)重大事项决定机制的创新与实践

  (四)代表工作机制的创新与实践

  (五)自身建设工作机制的创新与实践

  三、当前制约人大工作机制创新的主要问题

  (一)立法工作机制存在的主要问题

  (二)监督工作机制存在的主要问题

  (三)重大事项决定工作机制存在的主要问题

  (四)代表工作机制存在的主要问题

  (五)加强自身建设机制存在的主要问题

  四、进一步做好人大常委会创新工作机制的对策及建议

  (一)进一步完善立法工作机制,加强立法工作的针对性和可操作性

  (二)进一步完善监督工作机制,促进监督工作的规范性和实效性

  (三)进一步完善重大事项决定工作机制,依法科学合理作出决议决定

  (四)进一步完善代表工作机制,激发代表履职积极性

  (五)进一步全面加强自身建设,提升全体人大工作者的综合素质和工作能力

  地方人大常委会创新工作机制研究

  ——以贵阳市十三届人大常委会为例

  如何创新新时期地方人大工作,是地方人大常委会需要认真思考的问题。贵阳市十三届人大常委会2012年换届选举产生以来,始终坚持在市委的领导下,积极探索,不断创新工作机制,提升人大“围绕中心、服务大局”的工作水平,按照“懂全局、善学习、管本行、议大事、强监督、推工作、促发展”的工作思路,着力创新立法、监督、重大事项决定、代表工作、自身建设等方面的制度和机制。通过一系列的创新举措,使人大工作在制度化、规范化、程序化上迈出了新步伐。本课题旨在通过调查研究,总结梳理归纳贵阳市十三届人大常委在创新人大工作机制上的做法和经验,针对地方人大常委会在履职中存在的普遍问题,提出解决问题的对策,为创新地方人大工作提供一些启示和借鉴。

  一、理解把握创新及对现实工作的指导

  (一)创新工作机制的内涵及意义

  1.创新是什么。《广雅》:“创,始也”;新,与旧相对。创新,顾名思义,创造新的事物。我国很早就出现了创新一词,如《魏书》有“革弊创新”,《周书》中有“创新改旧”。其他的和创新含义近同的词语还有“咸與维新”“革故鼎新”“除旧布新”“苟日新、日日新,又日新”等等。这说明中华民族历来是一个善于创新、敢于创新的民族。一个国家走在世界发展前列,根本靠创新;一个民族屹立于世界民族之林,根本靠创新;对于地方人大常委会而言,要想将人大工作推向新台阶、迈入新境界,根本也还在创新。地方人大只有做到“我有你无,你有我新”,才能实现真正的创新发展。

  2.工作机制创新。工作机制,是工作程序、规则的有机联系和有效运转。工作机制是一个相辅相成的整体,贯穿于工作的各个环节。本文提到的工作机制创新,主要是指地方人大工作在思路、制度、举措等方面的创新。在“大众创业,万众创新”的氛围中,时代也呼唤着人大工作的创新。创新工作方式方法,推动人大工作与时俱进,是坚持和完善人民代表大会制度的内在要求,也是做好新形势下人大工作应有之义。

  3.创新地方人大常委会工作机制的意义

  (1)创新地方人大常委会工作机制,是贯彻落实党中央、省委、市委系列重要会议和相关精神的现实需要。党的十八大明确提出要实施创新驱动发展战略,强调科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑;党的十八届三中全会提出“推动人民代表大会制度与时俱进”“推动人民代表大会制度理论和实践创新”要求;党的十八届四中全会提出,要“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式,拓宽公民有序参与立法途径”;党的十八届五中全会提出了以“创新”为首五大发展理念。习近平总书记指出,我们必须把创新作为引领发展的第一动力,把人才作为支撑发展的第一资源,把创新摆在国家发展全局的核心位置,不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新,让创新贯穿党和国家一切工作,让创新在全社会蔚然成风。2014年9月11日,中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江亲临贵阳市人大机关时提出了寄希望于贵阳市人大工作“不断地总结探索,给全国提供好的经验”等工作要求。

  省委高度重视全省各项工作的创新,多次强调要把创新作为引领发展的第一动力,坚定信心、保持清醒、力推创新,保持战略定力,转变发展理念,将中央提出的五大发展理念转化为思想方法、工作举措和领导能力,要把创新摆在发展全局的核心位置,强化理念创新、路径创新、方法创新。为加强和改进人大工作,省委连续出台了关于加强人大工作等一系列文件,为地方人大工作创新提供了政策支持。省人大常委会多名领导多次率队赴贵阳市各级人大开展专题调研,为地方人大常委会创新工作机制给予指导和帮助。

  贵阳市委一直以来高度重视和加强人大工作,并积极支持和推动人大工作创新。2014年出台《中共贵阳市委关于加强和改进人大工作的意见》(筑党发〔2014〕7号);2015年出台《中共贵阳市委关于加强和改进地方立法工作的意见》(筑党发〔2015〕9号),转发《中共贵阳市人大常委会党组关于进一步加强和改进人大监督工作的意见》(筑委〔2015〕28号);2016年出台《中共贵阳市委关于加强县乡人大工作和建设的意见》(筑党发〔2016〕7号)等文件,对全市人大工作作出全面、具体的部署。市委主要领导到任贵阳以来,多次带队到市人大常委会调查研究、听取汇报、指导工作,提出“人大要主动适应当前发展的新形势、新变化、新要求,创新工作方式,为打造贵阳发展升级版凝聚各方智慧和力量”等要求,这对市人大常委会在实践中创新工作机制是鞭策,也是激励。

  (2)创新地方人大常委会工作机制,是打造创新型中心城市要求。当前,贵阳承载着新的重大责任,省委对贵阳提出了打造创新型中心城市的新要求,市委九届五次、六次全会就如何打造创新型中心城市作出了工作部署。站在新的起点、肩负新的使命、面临新的机遇、迎接新的挑战,贵阳向新的发展阶段迈进的时机已经成熟。打造创新型中心城市需要全社会方方面面齐心协力、共同创造。市人大常委会也要充分发挥职能作用,结合工作实际,积极探索、主动思考、主动作为,创新工作内容、创新工作方式,真正融入贵阳市的创新发展,真正推动人民代表大会制度理论和实践创新,为打造创新型中心城市集聚强大的智慧和力量,提供坚强的法治保障。

  (3)创新地方人大常委会工作机制,是市人大常委会履行地方国家权力机关职责的内在追求。贵阳市十三届人大常委会履职之初就提出要在坚持党的领导、遵守法律、把握原则、做好“规定动作”的基础上,与时俱进、大胆探索,创新工作内容、创新工作方式,不断开创地方人大工作新局面。五年来,贵阳市人大常委会坚持在市委的领导下,强化人大自信,立足人大实际,主动思考、主动作为,在创新工作机制上作出了积极探索。如,首次与全国著名高校中国政法大学开展战略合作,双方就法治建设研究、地方立法、人员培训等方面开展全面交流与合作;首次以常委会全体会议的形式,就市政府某一方面的工作以专题询问方式进行监督;首次召开常委会与“一府两院”的工作联席会议并使之制度化和规范化,加强交流与沟通,及时掌握全市工作动态等等。这样的开创性工作有20多项,都是贵阳人大工作进行实践与创新的重要体现,取得了很好的社会效果。但是也应该看到,这些实践与创新仅仅是做了有益的尝试,是市十三届人大常委会履职的之中取得的初步成果。如何将这些做法进一步总结、完善、规范起来,也是贵阳市人大常委会履行地方国家权力机关职责,促进地方经济社会发展的内在追求。

  (二)地方人大创新工作机制的指导思想和原则

  1.指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜,贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入学习和贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,以及省委十一届六次、七次全会,市委九届五次、六次全会精神,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,全面落实依法治国基本方略。坚持在市委领导下,在省人大常委会指导下,按照打造创新型中心城市的要求,着力提高贵阳市人大及其常委会依法行使职权的创新能力和水平,认真履行宪法和法律赋予的职责职权,为以大数据为引领加快打造创新型中心城市发挥重要作用,作出积极贡献。

  2.基本原则。一是坚持党的领导原则。坚持和依靠党的领导,是宪法确定的一条基本原则,也是做好人大工作的政治前提和根本保证。只有始终坚持党的领导,才能确保人大工作机制得到有效实施。地方人大常委会要坚持在党委的领导下,发挥主观能动性,大胆负责地履行职责,在创新中推动工作进一步发展。二是依法履职原则。我国正处于社会主义法治国家的建设进程中,人大作为国家权力机关和立法机关,要严格依照法律规定开展活动。地方人大常委会创新工作机制,必须符合宪法、法律、法规的要求,确保宪法、法律、法规在本行政区域内得到遵守和执行。始终坚持以法律为依据的办事原则,做到尊法学法守法用法。三是以人为本原则。人是创新的第一要素,创新要求人首先要有创新意识,需要人的观念、思维、行为、意识走在前面,善于和敢于接受新鲜事务,敢于率先把握机遇期、转型期,敢于试错,敢为人先,敢打硬仗,大力营造良好的人文环境,释放敢为人先的激情,大力营造创新为要、创新领先、创新发展,创新推动一切事业的社会氛围。四是与实际相结合原则。创新地方人大工作唯有与工作实际结合才有生命力,从这个意义上讲,创新的实践性是最为重要的。创新工作是否成功,关键取决于在创新工作中要将理论指导和实践经验二者结合起来,缺一不可。我们进行创新工作时既要低头走路,又要抬头看路。低头走路就是注重实践,使得我们走路过程不跌倒;抬头看路就是注重理论指导,使得我们走路的方向保持正确。

  二、贵阳市人大常委会在创新工作机制方面的实践与探索

  (一)立法机制的创新与实践

  贵阳市十三届人大常委会加强顶层设计、机制建设、制度创新,依法行使地方立法权,不断提高地方立法质量。

  1.贯彻立法精神,注重顶层设计。在立法工作中,常委会认真贯彻落实中央、省委和市委关于立法工作的决策部署,加强顶层设计,统筹立法工作各要素、各环节,推动主导立法、依法立法、科学立法、民主立法。贯彻《中华人民共和国立法法》,及时修订《贵阳市地方立法条例》,健全人大主导立法的体制机制,进一步完善立法权限、原则,保障科学民主立法;出台《贵阳市人大常委会关于健全和完善地方立法工作机制的若干意见》,加强和改进新形势下地方立法工作,就进一步把好立法源头,精细立法过程,提高立法质量作制度设计;科学编制《贵阳市第十三届人大常委会立法规划》和年度立法计划,增强立法工作的预见性、指导性、规范性,并根据发展变化的实际适时调整补充,使其更加适应经济社会发展需要、符合经济社会发展规律。

  2.坚持立改废释并举,增强法规的及时性、系统性、针对性、有效性。坚持立、改、废、释,协调推进、互为补充,增强立法工作的系统性、针对性、有效性。五年来共制定《贵阳市湿地公园保护管理规定》等地方性法规8件,保障和促进宪法和法律法规的贯彻实施;对《贵阳市殡葬管理办法》等29件地方性法规进行修改,适应新变化、满足新需求、推动新发展。废止《贵阳市暂住人口管理办法》《贵阳市公共餐饮具卫生管理办法》等与经济社会发展不相适应、实效性不强的地方性法规,维护了法规的权威;依法开展人大及其常委会制定的法规解释工作,阐释法规内涵、说明法规依据、促进法规实施。

  3.坚持立法与改革决策相衔接,确保重要改革创新于法有据。正确处理立法与改革之间的关系,使之彼此促进、相互推进,确保立法工作与深化改革相适应,全面推进依法治市进程。为支持贵阳市建设全国生态文明示范城市,制定了全国首部生态文明城市建设的地方性法规——《贵阳市建设生态文明城市条例》,为贵阳市加快生态文明城市建设提供法制保障;制定全国首部社区工作专项法规——《贵阳市社区工作条例》,使城市基层管理体制改革有了法规支撑,促进社区服务和管理水平的提高;制定《贵阳综合保税区管理条例》,成为贵州省首个规范综合保税区规划建设和管理的地方性法规。

  4.创新立法制度,规范工作程序。在贯彻落实立法工作要求的基础上不断探索创新立法机制,使立法工作更加细致、规范,法规的针对性和实效性进一步增强。

  一是建立全市立法工作会议制度。组织召开全市地方立法工作会议,并形成制度,每年坚持召开。通过召开会议,认真贯彻最新立法工作精神,从全市层面统筹推进立法工作,形成人大主导、社会各方有序参与立法的工作格局。

  二是建立立法咨询制度。制定《贵阳市人民代表大会常务委员会地方立法咨询专家组管理办法》,明确专家聘任条件、选聘程序、参与途径等内容。并根据立法实际需要,对专家组进行适时调整补充。目前,共有咨询专家23名。该制度建立以来,共组织专家参与执法检查、调研、论证、起草、咨询等活动100余次,充分发挥了咨询专家智力支持的作用。

  三是健全法规起草制度。在起草法规草案时,实行法规条文指引制度,对每个条文的起草目的、立法依据、条旨等作出阐释;实行立法工作交接制度,把立法责任主体在立法过程中收集和形成的资料,整体向下一个环节的责任主体移交,使立法的各个环节紧密相扣。

  四是建立立法后评估制度。制定《贵阳市地方性法规后评估办法》,对立法质量、实施效果和社会各方面的反映进行分析评价。常委会根据后评估建议,适时启动修订、完善或废止相关法规工作。

  五是建立法规多元起草制度。探索开展法规文本多元起草,重要法规文本委托专业机构起草制度,防止部门利益法制化,从更加广泛的层面凝聚共识、提高文本质量。根据相关法规需要,探索实行人大法制工作机构起草与政府法制部门联合起草、立法咨询专家组起草、委托高校等第三方起草相结合等多元起草方式,最大限度发挥专家、学者、立法工作者、实际工作者作用,共同推动立法工作。

  六是完善代表大会审议法规制度。对一些涉及全局的地方性法规,常委会向代表大会报告起草情况,并提交大会审议,全体代表依法履职,充分审议法规草案,凝聚最大共识、提高法规质量。

  七是建立法规清理制度。贯彻落实中央、省委、市委清理有违公平法规的要求,首次对全市现行有效的62部地方性法规进行全面清理,通过集中清理、专门清理和定期审查相结合,动态掌握法规质量,保障地方性法规体系的科学、和谐、统一。在地方性法规清理工作中,创新方式方法,对部分专项清理工作,首次通过公开招标的方式,委托第三方清理,提高清理工作的客观性、科学性。

  八是建立规范性文件备案审查制度。制定《贵阳市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规定》,着重从是否存在违宪违法问题,是否存在减损公民、法人和其他社会组织权利、增加其义务,是否存在越权设置禁止性规定等方面进行审查,提出审查意见,交市人民政府研究处理并要求反馈情况。

  (二)监督机制的创新与实践

  在监督方面,贵阳市十三届人大常委会创造性地提出了“融入式监督”的理念,围绕中心、服务大局,紧密围绕市委重大决策、政府重点工作、社会热点问题,努力找准监督与支持的结合点,主动融入“一府两院”工作,强化法律监督和工作监督。五年来,听取和审议“一府两院”专项工作报告139个,开展执法检查24次,专题询问6次,工作评议22次。

  1.创新“融入”监督理念,着力增强监督实效。常委会把做好监督工作作为人大工作的重要内容,提出监督工作要增强与“一府两院”工作的“融合度”,既要敢于监督又要善于监督。“融入式监督”已经成为贵阳市人大及其常委会在监督工作方面的新理念。五年来,市人大常委会秉持“融入式监督”理念,全面贯彻实施监督法,加强法律监督和工作监督,不断完善监督工作方式方法,充分运用连续监督、联合监督、开门监督和跟踪监督等多种形式,努力增强监督工作的实效,融入、监督和支持“一府两院”的工作,推动市委重大决策部署贯彻落实。

  2.创新监督工作方式,多形式并用强化人大监督刚性。

  一是发挥集中审议优势,认真审议工作报告。听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告是人大常委会依法行使监督职权的主要方式。每年市人大常委会都会选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议“一府两院”的专项工作报告。常委会听取和审议专项工作报告的年度计划,经主任会议通过,印发常委会组成人员并向社会公布。常委会听取和审议专项工作报告前,主任会议审定相关视察方案,由有关专门委员会负责组织常委会组成人员和市人大代表进行视察并形成视察报告。在每次听取和审议专项工作报告时,常委会均安排参加视察的代表列席常委会会议,听取专项工作报告,提出意见。

  二是监督预算决算审计,促进经济健康发展。常委会每年都要依法听取审议市政府关于计划执行情况、决算、审计工作、预算执行情况等报告,加强对经济工作的监督,促进经济持续健康发展。

  三是维护法律法规权威,加大执法检查力度。首先,选好执法检查题目。紧紧围绕市委重大决策部署,抓住经济社会发展中亟需解决、人民群众普遍关注的突出问题,确定检查有关法律法规的实施情况。其次,重视搞好执法检查组织工作。常委会主任、副主任担任执法检查组组长,带队开展检查;坚持常委会检查与委托区县人大开展自查相结合,扩大执法检查的覆盖面;坚持问题导向,抓住法律法规实施中的突出问题和薄弱环节,深入基层了解实际情况,充分听取各方面意见,真正把问题找准、把症结查清。第三,全面准确报告执法检查情况。客观总结法律法规实施成效和经验,认真查找问题,深入剖析原因,提出务实有效的改进建议,使执法检查报告成为解决问题、完善制度的重要依据。第四,认真进行审议。支持常委会组成人员和列席会议的同志充分发表意见,提出更多好的意见建议;同时选择其中的执法检查项目,结合审议开展专题询问,请市政府及其有关部门负责同志听取意见、回答询问,面对面交流,共同探讨改进工作的措施。第五,加强改进实际工作。“一府两院”认真研究常委会执法检查报告和审议意见中提出的问题和意见建议,提出有针对性的政策举措和工作措施,切实解决突出矛盾和问题;有关专门委员会加强跟踪督促,确保执法检查取得实实在在的效果。第六,向常委会报告落实情况。“一府两院”就落实常委会执法检查报告和审议意见的情况,向常委会作出报告。常委会根据实际情况进行审议,促进解决了一批实际问题,健全完善了相关制度机制。

  四是抓住关键环节问题,积极开展专题询问。常委会围绕居民副食品价格、供水保障、现代高效农业示范园区建设、科技创新、基层卫生服务、林地保护红线等方面,认真贯彻落实《监督法》和全国人大常委会办公厅《关于改进完善专题询问工作的若干意见》,开展专题询问。常委会着力增强询问选题的针对性时效性,选题紧紧围绕市委重大决策部署的贯彻落实,紧紧围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注和人民群众期待的重大问题,紧密结合人大代表提出的建议、批评和意见及人大各项工作中发现的突出问题,把涉及改革难度大、存在问题多、社会关注度高、关系群众切身利益的报告议案确定为专题询问的选题,增强选题的针对性、时效性。举行专题询问会议时市人大常委会着力提高问答质量不走过场。充分发挥常委会组成人员在专题询问中的主体和主导作用,提高问答质量。在询问过程中,常委会组成人员的提问抓住关键和要害问题,不回避矛盾,如对回答问题情况不满意,马上进一步深入询问。答问人直截了当、实事求是地作出回答,不走过场,现场不能答复或者不能充分答复的,坦诚说明情况并于会后及时书面答复。最初开展专题询问时,不论是询问方还是应询方都非常谨慎,提问和答问反复斟酌。随着专题询问次数增加,问答双方也越发自信,现场互动效果良好。专题询问后,由常委会办公厅把专题询问会上提出的所有问题进行分类梳理,及时送达政府交有关部门落实改进工作,并要求就改进工作的情况进行反馈,对专题询问的问题进行跟踪问效。

  五是精准把握问题导向,组织专项工作评议。修订了《贵阳市人民代表大会常务委员会工作评议办法》。修改后的工作评议办法,鲜明地体现了“融入式监督”的特点和优势。具体体现在认真把握四个环节。首先,精心组织准备。评议前,制定方案,认真准备,搜集材料。制定实施方案做到周密、合理,搜集材料全面,并经整理和分析,为调研提供依据。其次,深入开展调研。调查研究坚持做到范围广、内容细、报告实,形成客观全面的调查报告。第三,公开开展评议。由常委会召开专题评议会议,除被评议部门外,还邀请市政府分管领导参加,常委会组成人员和评议工作组成员以及受邀市人大代表在会上充分发表意见,评议会议全程对公众和媒体公开。第四,突出抓好整改。市人大常委会加强对整改落实情况的督促检查。评议是手段,整改是关键,促进工作是目的。被评单位根据常委会反馈的评议意见,认真研究制定整改方案和措施,集中抓好整改,评议工作组适时对整改落实情况进行回访调查。五年来,市人大常委会分别针对城乡居民最低生活保障、保障性住房建设管理、国有资产管理、城市综合管理、扶贫开发、扶持微型企业发展、林业生态保护建设、机动车排气污染防治、义务教育均衡发展等方面工作开展了22次工作评议。

  (三)重大事项决定机制的创新与实践

  讨论决定本行政区内的重大事项,是《宪法》和法律赋予县级以上地方各级人大及其常委会的一项重要职权。党的十八届三中全会明确要求,要“健全人大讨论、决定重大事项的制度”。贵阳市十三届人大常委会高度重视行使重大事项决定权,进行了积极探索和实践。

  1.完善重大事项决定制度。主动适应全面深化改革、全面依法治市的要求,积极回应人大代表的关切,及时修订、审议通过《贵阳市人大常委会讨论决定重大事项规定》。修订后的《规定》进一步明确了常委会讨论决定重大事项的范围,归纳梳理了决议决定、报告和备案事项共24项,增加了关于重大事项议题来源、议题计划提出和确立时间、审议表决程序的规定。进一步完善了常委会行使重大事项决定权的机制,规范了运作程序和保障措施,为常委会讨论决定重大事项提供了程序严谨、可操作性强、实效性强的制度保障。市政府根据该规定以及相关法律法规,制定了《贵阳市人民政府重大决策出台前向市人大及其常委会报告制度》,自觉接受市人大及其常委会的监督,进一步规范了市政府出台重大决策的程序,促进了重大事项规定的落实。

  2.依法适时作出重大事项决定。作为地方国家权力机关,贵阳市人大常委会主动作为,围绕市委的决策部署、中心工作和人民群众普遍关注的热点、难点问题,听取各方意见,精心选取议题,抓住具有根本性、全局性、长远性的问题,以及人民群众普遍关心和迫切需要解决的民生问题,依法作出决议、决定并督促贯彻实施。为加强全国生态文明示范城市建设,作出关于切实做好《贵阳市建设生态文明城市条例》贯彻实施工作的决定;围绕全市教育发展大会精神,作出《关于依法推进教育立市战略实施的决定》,推进全市学前教育、义务教育、职业教育等统筹发展;围绕全市重大工程、重点项目的有序推进,作出《关于加强城乡违法建筑整治工作的决定》。这些决定从法律法规和制度上保证党委决策转化为全市人民共同意志和共同遵守的规范。此外,常委会还加强了对财政预决算、计划报告的审议,及时出台相关决议,认真履行公共财政职能,更好的发挥财政政策在改善民生、调整经济结构中的积极作用,积极稳妥地推进预算信息公开、审计结果公开,保障经济稳步健康持续发展。

  3.跟踪监督决议、决定的落实。常委会决议、决定公布之后,加强监督相关部门执行,层层推进抓落实。通过召开专题会议、实地查看、视察调研等,开展执法检查,跟踪问效,督促落实。如,常委会连续三年对贵阳市教育工作进行监督调研,市、县两级人大常委会联动,组成执法检查组对依法推进教育立市战略实施的决定的贯彻实施情况进行检查。推动市、县两级政府建立健全教育投入稳定增长机制,确保教育经费“三个增长”,同时确保教育专项经费落实好、新增教育经费统筹好、压缩经费予以支持。在市人大的督促下,仅2014年,市级行政经费就压缩2000万元用于支持教育发展。

  4.及时清理市人大及其常委会作出的决议、决定。为使市人大及其常委会作出的决议、决定继续发挥其在依法行政中的引领、推动作用,同时对不适应改革要求的决议、决定进行及时修改和废止,常委会制定了清理方案,成立工作小组,对常委会设立以来制定的65件决议决定进行全面清理。

  经过对纳入清理范围所有决议、决定的逐一甄别、综合研究,决定保留现行有效、仍然适用决议、决定22件,其中,决议9件,决定13件;废止决议、决定有42件;审议、确认无效的1件。通过对决议、决定的全面清理,系统客观地盘点了制定的决议、决定的“家底”,明确了市人大及其常委会行使重大事项决定权作出的现行有效、仍然适用决议、决定的数量、名称,为进一步开展补充制定、完善修订、过时废止等环节的工作打下了坚实基础。也使现行有效各项决议、决定真正体现时代精神、切合本地实际、推动经济发展,适应社会进步。

  (四)代表工作机制创新与实践

  近年来,贵阳市十三届人大常委会不断健全和完善相关制度,加强和改进代表工作,努力为代表知情晓政、履行职责服务,充分发挥代表主体作用。

  1.创新代表培训,提高代表履职能力。一是进一步完善《贵阳市人民代表大会代表培训制度》,对代表培训的时间安排、内容选题等进行了规范。二是创新培训方式。采取邀请专家讲课、与区(市、县)联合办班等方式进行专题培训。与清华大学等知名高等院校联合办班,对区(市、县)人大常委会主任和乡镇人大主席进行培训。三是丰富培训内容。根据培训对象合理设置课程,结合代表专业、行业特点,邀请有关方面专家讲授相关专业知识。四是拓宽培训渠道。将代表培训纳入全市干部培训,积极参加全市性的相关培训和知识讲座。同时,积极组织人大代表和机关工作人员参加省人大举办的专题培训和相关论坛。

  2.规范工作制度,促进代表作用发挥。一是制定《贵阳市人民代表大会代表小组活动暂行办法》,以制度规范工作。二是围绕市委中心工作开展代表小组活动。围绕涉及民生政策措施、社会治安综合治理、重大项目建设、大数据产业等工作,组织开展代表小组活动。充实代表专业小组,组织专业代表参加工作评议、专题调研、代表建议督办等工作。三是主动协助上级人大代表开展活动。协助省人大常委会组织部分驻黔全国人大代表、驻筑省人大代表对全市经济社会发展、“一府两院”依法行政、公正司法、重点工程和项目建设等进行专题调研和集中视察活动。

  3.创新督办机制,增强建议办理实效。一是建立健全代表建议办理考评工作制度。根据有关法律法规、省市相关文件精神和贵阳市实际,会同有关单位起草了《贵阳市人大代表建议和政协提案办理工作绩效考评办法》,将代表建议、批评和意见与政协提案的办理纳入了全市综合目标考核范围。并以此为基础,制定了《贵阳市人大代表建议办理工作考评实施办法》,进一步细化了考评办法,从而将对代表建议、批评和意见办理工作的考核评估纳入了制度化、规范化的轨道。二是修订代表建议、批评和意见办理办法。根据新修订的《代表法》的新要求,在总结实践经验的基础上,积极探索加强代表建议、批评和意见办理工作的新形式新方法,常委会对《贵阳市人民代表大会常务委员会关于市人大代表建议、批评和意见办理办法》进行了修订,由之前的17条,增加为7章33条,各项规定更为系统,进一步促进了代表建议、批评和意见办理工作的规范化,为代表依法有效地履行职责提供了有力保证。三是加强重点建议办理。坚持开展常委会主任、副主任领衔督办,专委会及代表专业小组牵头督办,市人民政府市长、副市长领衔办理,形成合力。四是公开建议办理。通过媒体公示重点建议内容、承办单位,报道办理过程、结果,接受社会监督。强化不满意件办理,对不满意件进行再次交办、二次督办。召开专题工作会,交流办理经验,提高督办和协调工作水平。

  4.打破代表“终身制”,建立代表辞职制度。常委会在完善代表履职制度工作中不断探索,建立代表辞职制度,打破代表届内“终身制”。2015年,从强化人大代表的职能作用出发,围绕如何规范市人大代表辞职事项进行调研和反复论证,多方征求意见,再经过反复讨论、修改,形成了《贵阳市人民代表大会代表辞职暂行办法(草案)》。2016年1月22日,贵阳市十三届人大六次会议通过了《办法(草案)》,于3月1日起施行。该办法对贵阳市人大代表辞职的方式、需要辞职的情形、辞职的程序、辞职的启动等进行了详细规定。

  5.做好代表服务工作,加强与代表的联系。一是密切与人大代表的联系。制定了常委会组成人员联系人大代表暂行办法,规定驻会委员联系2名代表,其他委员联系1名代表。通过这一办法,与基层一线市人大代表建立了广泛联系。二是加强代表服务工作。认真做好代表变动调整基本信息核实核对等工作,编印发放《代表履行职务记实手册》,向代表提供《人大代表建议、批评和意见指导目录》以及相关法律法规读本,供代表参阅。三是拓宽代表信息渠道。坚持为市人大代表订阅学习资料,提供“一府两院”工作情况,每年邀请部分市人大代表列席市委全会等重要会议,拓宽代表知情晓政渠道。

  (五)自身建设工作机制的创新与实践

  贵阳市十三届人大常委会履职以来,采取有力措施,切实加强思想、组织、作风、制度党风廉政建设,保障人大工作有效开展。

  1.完善学习制度,夯实理论基础。一是出台《贵阳市人大常委会党组中心组学习制度》《贵阳市人大机关党支部“三会一课”制度》《贵阳市人大机关创建学习型党组织制度》等制度,推进机关党员干部学习教育的科学化、制度化、规范化;开展学习型机关建设,通过举办“读书品书?阅享青春”读书沙龙等活动,丰富机关文化生活。二是把政治理论学习作为看家本领,通过党组中心组、常委会、主任会议专题学习,机关干部集体学习等方式,深入学习贯彻中央、省委、市委重要精神;弘扬“学习是一种态度、学习也是一种能力、学习更是一种责任”的机关文化,培养机关干部好学善学的习惯。三是通过专题研讨、培训讲座、外地考察等多种形式,对全体机关干部开展了相关知识的培训。本届常委会履职5年来,实现了市人大代表培训全覆盖。2012年以来,举办了15期、共1120人次参加市人大代表培训班,7期、共315人次参加全市人大工作者培训班,举办10期、共3000人次参加专题讲座。培训内容涵盖宪法、代表法、环保法等法律、人大制度、全会精神及工作业务等知识。选派机关干部参加省、市其他部门培训共321人次。通过培训充实了常委会组成人员、人大代表及工作人员的政治理论和业务知识。坚持理论联系实际,把学习活动与贯彻市委“以大数据为引领加快打造创新型中心城市”战略和建设全国生态文明示范城市等结合起来,增强学习效果。常委会组成人员、全体机关工作人员的政治意识、大局观念和履职水平明显增强。

  2.健全宣传机制,展示人大风采。一是加强宣传工作制度建设,出台《贵阳市人大及其常委会会议新闻报道工作规程》和《贵阳市人大及其常委会宣传工作规则》,进一步强化和规范人大“三会”(人民代表大会、常委会、主任会议)的新闻报道及宣传工作,并对市人大各专门委员会及市人大常委会各工作机构的宣传工作流程进行规范。二是以重大活动为契机,积极宣传人民代表大会制度。紧紧围绕代表大会、常委会、国家宪法日、生态文明城市条例宣传日等重要会议和活动,宣传人民代表大会制度。三是多形式、多渠道宣传人大工作。创建“贵阳人大”微信公众号,加强新闻信息传播及时性;进一步加强贵阳人大新闻网、《人大工作》等人大宣传阵地建设,在人民代表报、贵阳日报、贵阳人民广播电台等开设“人大视点”专栏;建立市、区(市、县)、乡(镇)三级人大通讯员,构筑“大宣传”工作格局;开展“人大新闻奖”和“优秀范文奖”评选活动,激发人大新闻工作者创作热情。四是开展课题研究,编辑书籍和特刊,推动人大理论研究,积极宣传人大工作。撰写、编辑、出版《同筑城?共筑梦》《理论?实践?探索?创新》《履人大之职 行为民之事》等常委会调研课题成果集,编辑《贵阳市地方性法规汇编》和《贵阳市人大常委会干部任前法律考试读本》等,推动相关工作开展;编辑《生态文明贵阳立法之路》,作为2013年生态文明贵阳国际论坛参阅资料;编辑出版《人大代表风采录》,展示代表履职新风采。

  3.强化协调机制,形成工作合力。贵阳市人大常委会在工作实践中,始终坚持党的领导,党组定期向市委汇报工作,坚持重要工作、重大问题、重大决定向市委请示。通过列席省人大常委会、向省人大汇报工作、邀请省人大领导专家来筑讲座、培训等形式,与省人大保持了良好的沟通;加强与“一府两院”的联系,制定了《贵阳市人大常委会与“一府两院”联席会议制度》,每年坚持召开“一府两院”联席会,互通情况、交换意见、形成共识,增强与“一府两院”工作的“融合度”;加强对县乡人大的指导,开展了四次系统、深入、全面的县乡人大工作专题调研,并针对调研中发现的困难和问题,提出工作建议,得到市、县、乡三级党委的高度重视,采取有力措施,从机构设置、人员配备、办公改善、经费保障等方面,帮助市、县、乡三级人大解决了亟待解决的困难问题;召开全市人大主任座谈会和全市乡镇人大工作会,邀请区(市、县)人大常委会主任、乡镇人大主席参加,通报情况、交流工作、凝聚合力;联合县级人大常委会开展视察监督、代表培训等工作,筑牢全市人大工作“一盘棋”格局。

  4.加强机关制度建设,促进各项工作规范有序开展。一是清理相关工作制度。常委会把制度建设作为基础性工作,按照“简洁、明了、管用”的原则,对常委会会议议事规则等128件制度进了全面清理,废止26件,重新制定17件,编辑《贵阳市人大工作制度汇编》,促进人大机关的办文、办会、办事的科学化、制度化、规范化、效能化。二是培育机关文化。大力加强机关文化建设,着力培育“依法履职、人民至上”的人大机关精神,强化人大干部的精气神,淬炼人大时代精神、促进人大事业发展。三是不断加强机关作风建设。按照市委统一安排,大力开展党的群众路线教育实践活动,“三严三实”“两学一做”专题教育,贵阳市人大常委会机关作风明显改进,机关形象不断提高。此外,还通过参与全市“四帮四促”、重大工程和重点项目服务、遍访扶贫等工作,积极承担事关改革发展稳定的攻坚任务。

  三、当前制约地方人大工作机制创新的主要问题

  (一)立法工作机制存在的主要问题

  当前,地方人大立法工作离中央、省委、市委的要求和人民群众的期待还存在差距,主要表现在:一是立法准备工作不足,表现在立法选题与地方经济社会发展不完全相适应,有的过于超前,缺乏可操作性,有的明显滞后,引领保障作用发挥的不充分。二是法规的针对性和有效性有待提高,有的地方性法规条款规定的权责、权限不明确,加之缺乏必要的配套、解释,出台之后很难执行。三是人大代表参与立法不够充分。人大代表对法规起草的参与度不够,法规征求意见过程中,形式、途径太过狭窄,文本缺乏相关的注解和说明,代表很难短时间内理解,也就很难提出有针对性的意见,进而参与立法的积极性不高。四是立法工作队伍有待加强。新形势、新任务、新要求下,地方立法工作队伍与立法工作需求还不完全相适应,依然存在工作热情高,但工作能力不足的问题,地方立法缺乏专业的人才队伍。

  (二)监督工作机制存在的主要问题

  现阶段,地方人大常委会监督工作存在的主要问题有:一是还不能正确认识和处理监督与支持的关系,法治意识、监督意识有待增强,履行监督职责的责任感、使命感有待增强。二是监督工作重点不够突出,监督工作不够精准,不够有效,对下级监督的多,对本级监督的少,对事监督的多,对人监督的少,事后监督的多、事前事中监督的少。三是监督工作方式有待改进,目前大多停留在程序性、常规性、低层次的水平上,程序性监督的多、实质性监督的少,被动应付监督的多、主动开展监督的少,一般监督多、刚性监督少,评功摆好的多、提出意见的少。四是监督工作机制有待完善,会前视察、会中审议、会后督办机制不完备,保障机制不健全,组织开展干部述职、个案监督、民主评议、票决测评、追踪督办、二次审议等相关制度不完善,法律依据不充分。

  (三)重大事项决定工作机制存在的主要问题

  从各地实践和贵阳市的实际情况看,地方人大在行使重大事项决定权时,还存在着一些共性问题。一是程序上还不够规范。虽然有些地方人大在行使重大事项决定权方面进行了一些制度上的探索和尝试,但出台的相关规定的文本往往较为笼统,过于简单,从而使得规定的宏观性和指导性太强,针对性和可操作性不够。二是界定上还不够明晰。对重大事项的概念和内容的规定比较抽象、笼统,导致实践中难以很好把握,影响重大事项决定权的落实。三是认识上还存在偏差。不少地方人大在行使重大事项决定权时,存在这样或那样的顾虑,担心过多强调人大决定权,会被认为是向党委要权,与政府争权,怕把握不准越权,与其多一事不如少一事,因而也就不敢大胆的去行使决定权。四是执行上缺乏有效的监督。实践中,一些地方人大虽然就有关重大事项作出了决定,但未能得到有效落实。

  (四)代表工作机制存在的主要问题

  总体来看,地方人大代表工作开展是比较好的,但也存在一些需要改进的地方。一是对代表履职的监督机制还需进一步完善。在实际工作中,对代表行为规范方面、代表工作方面、代表权益保障方面的制度相对较少,还需进一步进行完善。二是代表履职保障机制还需进一步加强。代表活动经费标准仍然较低,代表履职时间得不到保障。三是代表履职联动机制不够健全。存在市人大各项工作与人大代表履职互动联系不够,区(市、县)人大常委会和市级人大代表的互动不够,市、区(市、县)人大代表之间的互动联系不够等情况。四是代表建议督办力度还需进一步加强。目前,地方人大常委会在代表建议督办方面依然存在重满意率、轻办结率的现象,人大督办力量也由于代表建议逐年增多,建议内容的前瞻性、专业性、全局性也越来越强,存在力量不足的情况。五是代表活动开展得不够活跃、扎实,活动方式单一,代表活动是代表发挥作用的载体,实际工作中一些地方对代表活动的组织协调工作做得还不够。

  (五)加强自身建设存在的主要问题

  当前,人大常委会自身建设还有着诸多方面需要完善和改进。一是人大常委会工作制度有待进一步完善。近年来,地方人大常委会重视制度建设,建立了不少工作制度,这些制度对促进地方人大常委会工作起到了重要保障作用。但从全面推进依法治国的要求和地方经济社会发展的需求来看,有些制度还有待进一步完善。二是常委会组成人员依法履职的积极性有待进一步加强。随着人民代表大会制度的不断完善和发展,常委会组成人员积极履行职务,全面推进民主法制建设进程,在参与管理国家和社会事务中发挥了积极的作用。但是,受诸多因素的影响,部分地方人大常委会组成人员积极性不高,存在“二线”的思想情绪。三是人大常委会工作队伍建设有待进一步加强。常委会肩负着重要的法定职责,且人大工作的政治性、法律性和程序性要求特别高,这些都要求常委会组成人员能够熟悉并熟练掌握和运用法律法规。目前,部分地方人大常委会组成人员存在年龄、职业、知识等方面的结构性还不合理等问题。四是协调机制有待进一步完善。不少地方人大常委在处理与党委、“一府两院”、上下级人大常委会等关系上积累了很多经验。但是,也还存在着彼此之间互动不够、协调不通畅等问题。

  四、进一步做好人大常委会创新工作机制的对策及建议

  机制的有效运行是提高地方人大常委会及机关工作实效的重要保障。机制运行顺畅,则事半功倍;机制运行受阻,则事倍功半。因此,我们要下大力气进一步完善相关工作机制。

  (一)进一步完善立法工作机制,加强立法工作的针对性和可操作性

  立法是一项综合性很强的工作,创新地方立法工作机制应当围绕充分发挥人大在立法工作中的主导作用,通过创新工作机制,推进科学立法、民主立法,增强立法的针对性、有效性,更好的解决实际问题,服务改革创新,促进经济社会发展。

  1.健全立法选题机制。立法选题是立法工作的基础环节,其重要性不言而喻。立法选题要围绕中心、立足大局,与改革发展相同步,与人民群众的需求相适应。立法选题要注重拓宽渠道,在开展相关工作时,应当认真研究代表议案和建议,认真梳理常委会在开展执法检查、视察、立法后评估等工作中发现的问题以及收集到的立法建议。应当通过报刊、广播、电视、网络等媒体,征集公众、“一府两院”、人民团体和社会各方面的立法建议。立法选题初步确定后,人大法制委和常委会有关工作机构应当进行研究,对立法选题是否符合立法权限等提出意见。要健全立法规划和计划编制及实施制度,坚持需求导向和问题导向,确保立法规划和计划有前瞻性、战略性,与经济社会发展规划相衔接。立法规划和计划编制完成后,在广泛征求意见的基础上,应当提交主任会议审议。

  2.加强和改进法规起草机制。人大有关专门委员会、常委会工作机构应当提前参与有关方面的法规草案起草工作。对于重要性、全局性、基础性的重要法规草案,可以由有关专门委员会或者常委会工作机构组织起草。探索和完善法规多元起草机制,专业性较强的地方性法规草案可以委托有关专家、教学科研单位、社会组织等第三方起草,保证法规的专业性、提高法规的科学性。起草法规草案,应当同时提出法规草案文本及其说明,并提供必要的参阅资料。修改法规的,还应当提交修改前后的对照文本。对法规草案的重大分歧,应解决在起草阶段,避免法规草案在提请审议之后出现颠覆性修改。起草法规草案,可以吸收有关专家学者、教学科研单位、社会组织等参与。如果法规草案对公共利益作出重大调整,可以召开听证会,听取相关管理部门、利益相关单位和个人的意见。

  3.健全审议和表决机制。科学合理的确定审议表决次数,在保证立法质量的前提下提高审议的效率,增强立法的及时性。一审阶段重点审议法规的必要性、可行性;二审阶段重点审议规范内容、核心条款等方面;三审阶段重点审议立法技术等方面。完善法规草案表决程序,法规案一般经过三次常委会会议审议后,只要不存在重大问题即应当交付表决;对于各方面意见比较一致的法规案,可以经两次常委会会议审议就交付表决;废止的法规案、调整事项较为单一的法规案,各方面意见比较一致的,可以经一次常委会会议审议后交付表决。对文本内容有重大分歧意见的,可以进行专项审议或者专题辩论,并且对争议条款实行单独表决。对多件地方性法规中涉及同类事项的个别条款进行修改,一并提出法规案的,可以合并表决,也可以分别表决。发挥人民代表大会的立法功能作用,对特别重大事项作出规定的法规草案,应当提请人民代表大会审议表决。

  4.健全与科学立法、民主立法要求相适应的工作机制。一是健全法规清理机制。法规清理应坚持依法、公开、及时的原则,根据阶段性工作任务和立法工作需求采取全面清理、专项清理等方式,确保法规清理的科学性、系统性、及时性。法规清理程序启动后,相关主体根据职责分工,按照法定的程序对法规的内容进行审查,重点审查合法性、协调性、合理性、可行性、技术性等方面。建立法规清理意见处理机制,明确适用、废止、修改的相关条件、程序,避免主观臆断。二是健全立法后评估机制。法规公布施行一段时间后,应当适时开展立法后评估,对法规实施效果、社会评价等开展评估。立法后评估的主要内容应当包括法规实施的总体情况、重点条款的执行情况、实施取得的社会效益或者经济效益、实施中存在的问题及其原因等。立法后评估工作应当遵循一定的程序,包括拟定工作方案、开展调查研究、提出评估报告等,应该采取召开座谈会和论证会、实地考察、专家咨询、专题调研、问卷调查、网络征询等方法。探索建立引入科研院所、律师事务所、高等院校等第三方参与法规的立法后评估工作,以提高评估的客观性、公正性、专业性。三是健全制定配套规定机制。法规明确要求作出配套规定的,有关机关应当及时作出规定。没有明确要求的,在法规的执行过程中,“一府两院”应当根据实际情况制定贯彻落实措施或者进行责任分解等,防止因相关规定配套不完善造成有法难依的情况出现。对于涉及行政处罚条款的,相关部门应当细化配套政策,列出清单,为依法执法、公开执法奠定基础。四是健全地方立法咨询专家机制。咨询专家可以通过人大专门委员会、常委会各工作机构、高等院校、科研机构、法学会、律师协会等机构、团体推荐产生。常委会法制工作机构应当对推荐人选进行审核筛选,提出建议名单,报主任会议审定。要拓展地方立法咨询专家参与立法的渠道和方式,通过邀请专家参加座谈会、论证会、听证会,单独拜访、约谈、信函、传真、电子邮件等多种方式征求专家意见。五是建立立法协商机制。成立立法协商专家组,发挥各界别人才荟萃、智力密集、联系广泛的优势,参与地方性法规的起草、修改、论证等工作,提出建设性的意见和建议,供立法机关决策参考。进一步发挥政协委员、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用,广泛听取意见建议,使立法工作最大范围内凝聚共识,提高法规质量。

  5.健全公众参与立法工作机制。立法过程中,应当通过建立和完善座谈、论证、听证、咨询等工作机制,保证人民群众的利益诉求和意志主张充分表达。完善基层立法联系点制度,依托立法联系点,广泛联系群众、征求意见建议。拓宽立法信息公开渠道,方便公众参与立法,除了在党报和人大网站上公布,还可以选择在影响力较大的都市类报纸和重要门户网站上进行发布。常委会法制工作机构应当对向社会大众公布的法规草案做出权威性的解读和介绍,帮助代表、公众更好地理解法规,以便提出有针对性的意见和建议。建立立法意见采纳反馈机制,向参与立法的公民反馈其提出意见的研究和采纳情况,激发公民参与立法工作的积极性。

  (二)进一步完善监督工作机制,提高监督工作的规范性和实效性

  常委会在依法行使监督职权时,要坚持做到围绕中心、完善机制、创新方式、强化责任,才能切实发挥人大监督服务发展、推动法治、促进和谐的重要职能。

  1.认真贯彻落实监督法,强化监督责任。要认真深入学习和贯彻落实党的十八大,十八届三中、四中、五中全会精神,强化法治意识、监督意识,增强履行监督职责的责任感、使命感,严格执行《监督法》和相关法律法规,掌握和熟悉监督工作的具体内容和程序,通过依法行使监督职权,推进党委各项工作目标的完成。“一府两院”要进一步强化对人大负责、受人大监督的责任和意识,努力推进依法行政、公正司法。要明确监督工作基本原则。人大常委会开展监督工作,要坚持党的领导原则,坚持依法行使监督职权原则,坚持集体行使监督职权原则,坚持接受人民代表大会监督原则,坚持向社会公开原则,坚持人民至上原则。

  2.围绕中心工作,进一步明确监督重点。

  一是围绕党委中心工作开展重点监督。人大常委会要从推动落实党委重大决策部署着手,从推动民生问题的解决和改善出发,找准关键环节和关键点,把事关地方改革发展稳定大局、事关人民群众切身利益和社会普遍关注、事关经济社会发展的重要问题,人大代表建议、批评和意见集中反映的问题,人大常委会组成人员提出比较集中的问题,人大常委会执法检查和视察、调查中发现的比较突出的问题作为监督重点,列入年度监督工作计划,督促“一府两院”认真贯彻落实党委重大决策部署,使监督工作更加精准,更加有效。

  二是加强对法律法规实施情况的监督。督促“一府两院”切实担负起实施法律法规的主体职责,加大对重点领域、重点地区、重点单位法律法规实施情况的监督力度,坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究现象,着力监督查处以言代法、以权压法、徇私枉法,违法干预司法活动、违法插手具体案件处理,侵犯人民群众合法权益的行为。

  三是加强对行政权力的监督。科学界定重大事项范围,严格规范工作流程。健全政府重大决策出台前向人大及其常委会报告制度。监督和督促市人民政府贯彻实施人大及其常委会作出的决议决定。坚持每年听取和审议政府依法行政的工作报告,监督政府依法行使行政权力,坚持法定职责必须为、法无授权不可为,推动法治政府建设。

  四是加强对司法权力的监督。坚持每年听取和审议“两院”公正司法的工作报告。支持法院、检察院依法独立公正行使审判权和检察权,推进审判公开和检务公开,推进公正司法,提升司法公信力,促进社会公平正义。建立健全人大代表旁听社会影响大、人民群众反映强烈案件公开审判的机制。

  五是加强对预算决算等审查监督。健全对财政预算的全口径监督体系,人大常委会依法定期审议财政预算执行情况和决算,以及财政收支的审计工作报告等。加强对国有资产监督。各级政府财政、税务、审计、社保、国资等部门,要及时向人大有关专门委员会(工作委员会)提供预算收支、税收征收情况和有关财政管理、国有资产管理、社保方面的政策性、规范性文件,主要工作情况及相关资料。

  六是加强对国家机关工作人员的监督。实施宪法宣誓制度。坚持对拟任命国家机关工作人员进行法律知识培训、任前法律考试、拟供职务报告制度,切实增强国家机关工作人员宪法、法律意识和法治意识,切实提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力,做尊法、学法、守法、用法的表率。

  七是加强对人大代表建议、批评和意见办理的监督。对事关发展、关系民生的重点建议,由人大常委会主任会议或专门委员会跟踪督办,“一府两院”分管领导领衔办理。承办单位办理代表建议工作情况要列入年度目标绩效考核内容,办理答复情况逐步向社会公开。不断提高建议办理落实率,增强办理质量和效果。

  3.改进监督方式,依法开展人大监督。

  一是完善专项工作报告制度。人大常委会每年要选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议同级人民政府、人民法院、人民检察院的专项工作报告。探索建立政府部门工作报告制度,推行政府组成部门向人大常委会或有关专委会书面报告年度工作。

  二是改进执法检查方式。采取明察与暗访相结合、听取汇报与实地查看相结合、公开征集意见与专题调查相结合、突出重点检查与随机抽查相结合的方式,上下联动开展执法检查,着力发现问题,提出整改意见。根据执法检查内容,市人大常委会可以委托区(市、县)人大常委会组成检查组,邀请各级人大代表,在其行政区内进行,执法检查结束后,向市人大常委会提交书面报告。

  三是强化专题询问。总结专题询问实践经验,完善工作方式和机制,实现有组织、有准备地针对特定议题开展询问,周密部署和安排询问前、询问中、询问后各项工作,抓住关键环节,增强问题“辣”味,把“查问”“追问”和“责问”有机结合起来,一问到底,提高问答互动性,提升问答水平,促进问题解决。

  四是深化工作评议。进一步完善组织方式和工作机制,丰富评议形式。探索建立完善满意度测评机制和整改工作机制,组织人大常委会组成人员、人大代表对“一府两院”专项工作进行满意度测评,少评“功”多议“过”,增强针对性和实效性,评出效果,并向社会公开,督促问题整改落实,促进“一府两院”改进工作。

  五是加强规范性文件备案审查。进一步规范备案审查工作程序,健全工作机制,严格依照法定权限和程序,把属于应由人大常委会审查的所有规范性文件纳入备案审查范围,坚持有件必备、有备必审、有错必纠。建立健全备案审查线索转送、征求意见、联合审查、信息沟通等机制,形成审查监督合力,维护国家法制统一。

  六是依法开展质询和特定问题调查。根据法律法规,进一步明确质询的程序和方式,完善质询案的提出及处理机制。进一步明确特定问题调查启动方式,明确特定问题调查委员会的组成,规范特定问题调查程序。对通过专题询问、工作评议等监督方式仍然不解决相关问题,达不到监督效果的,以及执法检查发现的存在普遍性的违法问题,依法提出质询,必要时组织特定问题调查委员会进行调查。

  七是建立健全监督问责机制。对“一府两院”不认真履行法律义务,不配合、不接受人大工作监督的,要建立全市通报制度,并报告同级党委进行问责。对人大常委会依法任命的“一府两院”负责人或国家机关工作人员,有严重违法违纪或失职渎职行为的,报经同级党委同意,按程序依法启动撤职案。

  4.完善工作机制,着力提高监督实效。

  一是健全工作机制。坚持在党委统一领导下,健全人大常委会党组统筹协调、主任会议组织实施、组成人员各尽其责、人大代表积极参与、专委会和办事工作机构分工负责、“一府两院”密切配合的监督工作机制。完善代表大会、人大常委会会议、主任会议议事规则,合理安排人民代表大会会议、人大常委会会议、人大常委会主任会议的议程和会期,改进审议方式,提高审议质量,保证监督效果。

  二是健全常委会会议审议机制。常委会会议召开前一周,要向常委会组成人员发送主要议题的会议材料,常委会组成人员应围绕议题开展调研,为审议做准备。实行常委会组成人员“一表一单”制度,即填写《市人大常委会组成人员参会情况统计表》,登记各位组成人员参会情况;填写《书面审议意见报告单》,记载常委会组成人员发言重点。会后,“一表一单”统一交由市人大常委会办事机构存档,作为市人大常委会考核、评价组成人员履职情况依据。

  三是加强督办落实工作。进一步强化督办机制,加强常委会审议意见跟踪,落实督办责任。对人大常委会会议、主任会议以及人大常委会领导确定的督办事项,本着谁联系谁督办的原则,由有关专门委员会和工作机构、办事机构进行督办,搞好综合协调,定期检查,跟踪问效,加强督办检查,保证各项监督工作落到实处。

  四是探索监督评估机制。根据监督内容,确定监督评估主体和对象、建立监督评估标准、实施监督评估、撰写监督评估报告、决定监督结果等,通过对监督结果的数量、评估、判断,提出监督是否结束、修改或制度化等意见建议,增强监督的刚性。

  5.加强能力建设,切实提高监督水平。

  一是提升整体监督能力。优化人大常委会、专委会组成人员结构,提高专职委员比例,提升人大及其常委会组成人员的责任意识和履职能力。着重提高监督主体审时度势、把握大局的能力,体察民情、见微知著的能力,依法表达、民主议事的能力,审查纠偏、推动发展的能力。优化市人大专门委员会、市人大常委会工作(办事)机构内设机构设置。推动建立健全市、区(市、县)两级人大常委会规范性文件备案审查、预算审查监督机构,充实队伍力量。继续办好常委会专题讲座,完善组织方式,增强学习效果,加强人大监督工作理论研究,促进能力建设。

  二是充分发挥人大代表的监督作用。坚持和完善人大常委会组成人员联系代表、代表联系选民、代表列席人大常委会会议等制度,夯实代表知情知政基础。着眼全面打造创新型中心城市,改进人大代表参加集中视察、专题调研和执法检查的方式,拓展监督渠道,丰富监督内容,积极地反映社情民意,对群众最为关心的重大问题开展调查研究,提出有质量的建议、批评和意见。

  三是扩大监督工作公开化范围。依法向社会公布各项计划、报告、审议意见和决议、决定执行情况。拓宽监督工作的民主渠道,坚持公民旁听市人大常委会会议制度。人大常委会、专门委员会召开的有关会议和视察、调研活动,可以邀请部分上级和下级人大代表参加。健全监督工作的通报和公示制度。加快建设常委会组成人员履职、人大代表履职和知情知政信息资源服务、议案建议办理及预算监督等网络平台,加大信息公开。

  (三)进一步完善重大事项决定工作机制,依法科学合理作出决议决定

  1.明确程序机制,增强规范性。地方人大及其常委会讨论决定重大事项的过程是党领导下的决策民主化、科学化的过程,它不仅包含了保证党的政治领导和对重大事项的决策,而且包含了“一府两院”对重大事项的提案权和说明权等,必须有严格的程序,规范进行操作。行使重大事项决定权要依照法定程序来进行,如果没有依照法定的程序,作出的决议决定即使是符合实际的,也是不合法的,是没有效力的。因此,要充分有效行使重大事项决定权,必须要构建民主、效率与科学的重大事项决定程序,包括重大事项的提出主体、调研论证、讨论审议、表决通过、公布实施等各环节的程序都应具体明确,切实增强规范性。

  2.明确范围,增强操作机制。要根据宪法、地方组织法和其他法律、法规的规定来确定重大事项的范围,对法律明确规定的重大事项,地方人大常委会要认真进行讨论和作出决定;对法律有规定但不具体或者法律没有规定的,必须按照法定职责范围来选择和确定,做到既积极进行探索,又不得与宪法和法律相抵触。要围绕党的中心任务来确定重大事项,着力反映本行政区域内全局的、根本的、长远的问题,反映人民群众的共同利益和意志,反映改革、发展和稳定的要求。要因地制宜,善于把具体事项放在特定的环境中进行具体分析,加以考察和界定,确保作出的决议符合实际、切实可行。要了解民情,反映民意,集中民智,真正把事关人民群众切身利益的问题定为重大事项,作出符合最广大人民意愿的决定。

  3.提高认识,增强主动性。人大行使重大事项决定权,是人民当家作主得主要形式,是人大的性质和地位所决定的,是依法治国的客观要求,是对人民负责的表现。对地方人大而言,行使好重大事项决定权是把党的意图和人民的意志上升为国家意志的重要途径。地方人大及其常委会依法行使重大事项决定权,可以推进决策的民主化、科学化,减少和避免决策失误,是对党、对人民、对事业、对法律负责的重要体现;可以使党有关改革、发展和稳定的决策,转变为人大及其常委会的决议、决定,更好地实现党委意图,从而具有普遍的约束力。因此,地方人大及其常委会要提高认识,认真行使好这一重要职权。要增强依法行使重大事项决定权的主动性,对属于人大及其常委会职权范围内的重大事项,及时要求、督促政府提请审议,做到既不越权,又不失职。

  4.强化督办机制,增强实效性。为保证决议、决定的有效实施,地方人大常委会要健全相关的跟踪监督制度,主要包括:讨论决定重大事项的规定、重大事项的备案制度、督查督办制度以及违反规定行使决定权的责任追究制度等。要结合听取和审议工作报告、执法检查、代表视察等各种监督活动,对决议决定的执行情况进行监督检查。经常开展决议决定“回头看”活动,对符合本地实际,有能力执行而执行不力的,要及时督促执行机关采取措施改进。同时,要求“一府两院”制定具体的落实措施。例如,根据常委会的相关规定,完善议事制度,健全重大事项向常委会报告制度及贯彻执行决议、决定的情况反馈制度,从而把常委会的决议、决定落到实处。

  5.健全论证机制,提高科学性。重大事项是本行政区域内涉及根本性、长远性、全局性的大事,人大常委会要紧紧围绕提交审议的重大事项,提前深入基层,深入群众,广泛听取各方面的意见,全面了解情况,集中民意,汇聚民智,科学论证,为准确科学决策提供可靠依据。在做深做细做实调查研究工作的基础上,形成决议决定草案,再反复征求意见,认真修改,必要时可以举行听证会,广泛听取专家、学者的意见,积极发挥常委会组成人员、人大代表中专业人士的作用,防止在重大事项决定上的盲目化、简单化和随意化,确保重大事项决定始终符合经济社会发展规律、符合当地发展实际,增强决议决定的针对性、科学性和可操作性。要提高人大代表、常委会组成人员能力水平,调整优化人大常委会组成人员结构,不断提高人大及其常委会行使重大事项决定权的水平,提高重大事项决定权的公信力和执行力。

  (四)进一步完善代表工作机制,激发代表履职积极性

  1.健全代表监督机制。一是履职公开制度。每年将人大代表走访联系选民人数、为选民代言提交建议件数、为选民办好事实事等进行公开,接受选区人民群众的监督。同时,人大常委会还可将代表在会议期间的工作和闭会期间的活动情况,以代表履职情况以通报的形式,及时向代表的原选区选民或者原选举单位反馈。二是抓好代表述职评议,变被动参与为主动参加,采取当面报告和书面报告相结合,因地制宜抓好代表述职评议工作,对有条件的采取当面述职报告的形式,有些不在原选举单位工作的代表,或暂时不具备条件当面述职的,采取书面述职材料的形式,向选民或原选举单位报告。三是建立代表考核机制,对代表在参加学习培训、相关会议及活动、联系和接待选民、提建议和为选民办好事实事等情况进行量化考核。四是在人大代表中推行民情日记,作为代表履职情况考核的一个重要依据。五是畅通代表进出机制,进一步完善代表辞职制度,同时完善罢免操作细则,必要时启动罢免程序,及时罢免不称职的代表。

  2.健全代表履职保障机制。一是建立政情通报制度,通报一个时期内的重点工作、重要决策以及人民群众普遍关心的热点、难点问题和处理情况等,为代表知情知政提供保障,让代表及时了解国家机关的运行情况,了解区域经济社会发展状况和广大人民群众的意见。二是立法明确各级人大代表闭会期间执行代表职务的时间。三是为代表履职提供司法保障,除了法定的言论免责权,在民主诉求日益高涨的今天,要着力保障代表的人身特别保护权,依法处理阻碍代表执行职务或对代表执行职务打击报复的违法行为,为代表履行职责、发挥作用提供良好的法制环境。四是随着经济社会的发展,应尽可能地提高人大代表的活动经费,认真落实对人大代表履职的误工、交通等补贴,为代表履行职务提供物质保障。五是积极探索为代表履好职的保障体系建设,在考察学习、专业培训、资料查阅、法律咨询、信息反馈等方面取得突破。

  3.健全代表联系机制。一是进一步强化人大常委会组成人员和基层人大代表联系制度。人大常委会组成人员和基层人大代表要围绕以下内容加强联系:听取代表对宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议、决定在本行政区域内贯彻实施情况的反映。积极参与人大常务委员会和各专门委员会开展的视察等活动,征求代表意见,并了解决议、决定和审议意见、视察意见等的落实情况。听取代表对工作的意见和建议。二是借助信息化技术,通过网络、微信等方式,加强与代表的联系,为代表履职提供更加方便快捷的平台。人大常委会和“一府两院”定期不定期向代表发送相关信息,其中人大常委会主要向代表发送代表履职基本知识和相关履职法律法规摘录及人大常委会有关工作开展情况方面的信息,“一府两院”主要发送工作开展情况、惠民政策、相关规划和计划等方面的信息。三是探索建立代表联系选民制度。人大代表要主动联系选民代表,宣传党的方针政策,并通过选民代表向其他选民进行宣传。四是公布人大代表联络方式,探索建立人大代表联系选民卡,让选民及时向代表反映相关问题。

  4.健全代表建议督办机制。一是建立台账、实行滚动办理制度。建立建议办理工作基础台账和督办档案,对建议内容、责任措施、督办反馈、办理结果全部登记造册,便于及时跟踪督办,使代表建议办理不因年度改变而不了了之。实行滚动办理,对代表不满意的、列入计划而未办结的,要纳入下一年办理任务中,直至彻底办结才能销号,解决部分建议常年提、反复办、办不完的问题。二是建立多元评估机制。采取承办主体自评、人大有关机构评、代表评、群众评、专业机构评等形式,对建议办理工作质量、建议分类、个别建议可行性和投资回报率等进行评估,实现对建议办理工作的科学评价。三是增强基层人大对代表建议办理工作监督的力量。随着社会各界对代表建议重视程度的不断加深,各级人大,特别是基层人大,应把督办代表建议作为重点工作之一,强有力的开展督办工作,促使“一府两院”切实办好代表从而激励各级人大代表的履职积极性,营造社会各界广泛关注代表建议和人大工作的浓厚氛围。

  5.健全代表活动机制。一是精心组织代表活动,丰富代表活动形式,不断提高质量和实效。为落实中央18号文件精神,每年应组织代表开展一次专题调研,这是闭会期间代表履职的重要途径。二是要进一步健全活动制度,落实好组长责任制,切实把代表组织起来,使代表深入下去,广泛接触群众,深入了解情况,不仅可以拓宽代表的知情知政渠道,也会进一步密切同人民群众的联系。三是要加强对代表小组活动的指导,不断提高活动质量,增强实效性。四是切实搞好对代表活动的服务工作,保障代表活动的开展。要为代表活动提供必要的条件和保障,应适当增加代表活动经费并将其列入财政预算予以保障,为代表活动创造必要的条件,提供优质服务。

  (五)进一步全面加强自身建设,提升人大工作者的综合素质和工作能力

  1.修订完善各项制度,促进工作有序进行。一是要从完善职能、适应需要出发,在总结实践经验的基础上,依法修订完善人民代表大会议事规则、人大常委会、主任会议议事规则等,以促进人大及其常委会工作向制度化、法制化、程序化的方向发展。二要突出重点,强化实效,提高人大制度的可操作性。突出人大履职制度的建设、突出代表工作制度的建设、突出自身制度的建设,建立健全工作制度。要坚持“实用、实际、实效”的原则,不断完善人大常委会的监督工作、代表工作、人事任免、信访以及机关党建、学习、工作、管理等方面的制度,以实现和保障人大及其常委会决策的民主化、程序化、规范化。三要认真落实好各项制度。不落实,再好的制度都是一纸空文。常委会领导作为责任主体,要坚持原则,以身作则,身先士卒,言传身教,发挥示范引领和“潜移默化”作用,带头学习制度、维护制度、执行制度,做到敢抓敢管、一视同仁,发现问题,敢于并善于制止和纠正,真正形成用制度管人、用制度管事的工作格局,促进人大工作规范有序运行。

  2.建立工作长效机制,激发人大工作热情。一是建立委员考核机制。每年对委员参加人民代表大会,常委会会议,参加学习培训、专题调研、执法检查,提出议案建设的数量,定期走访联系选民等进行考核,并将每年的考核情况作为换届时推荐连任代表的重要依据。二是要建立委员监督机制,建立委员履职档案。为每位委员单独建档,将出席会议、参加活动、提出建议等情况记入履职档案,年底集中公示履职成效。三是建立委员激励机制。坚持每年开展常委会委员优秀议案、建议的评选等,由常委会作出表彰决定,在年终进行表彰,并给予精神鼓励和一定的物质奖励,进一步激发人大代表的履职积极性。

  3.强化队伍建设机制,提升干事创业能力。一是要重视常委会组成人员的优化。人大常委会组成人员是常委会的主体,其素质如何对常委会工作的开展至关重要,所以,必须在思想素质、知识结构、年龄结构上进行优化。常委会组成人员思想政治素质好才能有极强责任心、把握正确方向、才会坚持正义精神;知识结构合理才能强化议事能力,提高议事质量;年龄结构合理,才能保持人大常委会工作的连续性和稳定性。因此,在选配常委会组成人员时,要高度重视这支队伍的结构优化,在把好拟选人选政治素质的基础上,充分考虑知识结构和年龄结构,把具有良好政治素质,具有某一方面专业知识,能形成年龄梯次结构的同志选配为常委会组成人员。二是要重视机关干部队伍的建设。人大常委会机关是常委会的办事机构,其干部队伍建设状况如何直接影响着人大常委会职能的发挥。所以,我们必须充分认识到人大常委会机关干部队伍建设的重要性,下大力气抓好机关干部队伍建设。把好“入口”关,选调政治素质高、法律功底深、懂当代科技知识、有较强文字写作基础的人进来;畅通“出口”关,积极促进人大机关干部的对外交流,积极向外推荐派送优秀干部。有计划有目的地开展多种形式的学习培训。通过多种途径提高和改善人大常委会机关工作人员的政治素质、法律素质、业务素质,促进干部队伍整体素质的提高。

  4.健全协调沟通机制,融入整体发展格局。一是要处理好与同级党委的关系。建立定期汇报制度,主动向党委汇报工作,做到与党委政治上同向,思想上同心,推动发展上同力。保持与党委步调一致,紧紧围绕党委中心工作,主动作为,争取同级党委的对人大工作的重视和支持。二是注重与“一府两院”保持密切联系和互动,增进相互理解和信任,让“一府两院”认识到人大监督,绝不是挑刺、更不是监视,而是在履行法定职责,在支持和促进他们的工作。做到领导之间保持经常联系,部门之间保持经常互通,重要会议和活动双方保持经常参与。三是要进一步密切同上下级人大常委会的联系。主动接受邀请,积极列席上级人大常委会会议;坚持邀请区(市、县)人大常委会负责同志列席人大常委会会议的制度。同时,就重大决策和主要活动及时向上下级人大汇报或通报情况、征求意见。四是加强常委会机关团结协作。围绕效能机关建设,经常教育机关全体干部职工树立一盘棋思想,各专委会分工协作、相互配合,分工不分家,形成常委会班子集体统一领导,各处室分工负责,组成人员各尽其职,工作运转协调的领导体制和工作机制,为人大常委会全面开展工作提供有力支持。

  创新地方人大工作机制不仅是坚持和完善人民代表大会制度的应有之义,也是地方人大工作充满活力和生机的源泉。在实现“两个一百年”的历史使命征程中,地方人大要充分发挥国家权力机关的职能作用,准确把握当前地方人大工作面临的新形势和新任务,把智慧和力量凝聚到地方经济社会发展的各项任务上来,把创新人大工作机制作为推动人大工作科学发展的重大机遇和强大动力。通过人大工作机制改革创新,推动人民代表大会制度理论创新和实践创新,推动人大工作与时俱进,更好地发挥地方人大及其常委会职能作用,为加快地方经济社会发展作出应有贡献。

  课题负责人:李 忠

  参与人员:梁耀辉 张书云 邱 海 冯 斌 冯 卓 兰军辉 曹 阳

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